核心观点
事件：当地时间8月24日，美国总统拜登宣布减免学生贷款的新措施，该措施为中低收入借款人提供了美国历史上最大规模的学生贷款减免。
点评：
中选逼近，民主党打出第四张牌——削减学生贷款。7月至8月，拜登政府通过“削减通胀法案”，落实了对于工薪家庭和新能源企业的承诺。叠加佩洛西窜台等对华鹰派表态，民主党在参议院胜率反超共和党，拜登支持率也止住了连续四个月的下跌，企稳回升。在中期选举来临还剩76天的关键窗口期，白宫抛出削减学生贷款这一重磅议题，为中期选举积累政治筹码。
此举预计耗资5000亿美元。一是，一次性助学贷款减免，预计耗资3800亿美元。拜登政府计划向低收入个人提供1万至2万美元的一次性贷款减免，预计耗资3600亿美元，可以免除大约2000万人的全部贷款余额。白宫还计划将原定于今年8月就到期的学生贷款暂停计划，延期至今年12月底，预计耗资200亿美元。二是，进一步减免贷款总额，削减每月还款额，预计耗资1200亿美元。拜登政府提议将借款人每月偿还贷款的金额，从可支配收入的10%减少到5%，且可以减免10年后的贷款余额。三是，建立监管机制，降低教育成本。
选举利益：“跨党派”选民支持。截至2022年7月，约有4800万美国人背负学生贷款，债务总额约1.75万亿美元，平均每人债务余额为36458美元。根据民调报告，拜登此举获得了“横跨了教育、年龄、种族和政党倾向的选民支持”，约有60%选民支持削减学生贷款，只有31%反对，反对意见主要集中于50岁以上的共和党选民，18岁至49岁的共和党选民也普遍表达了支持。
经济利益：新一轮“隐形派现”，支撑美国消费。美国疫情后的大规模派现和失业补贴，是支撑疫后消费和经济快速恢复的基础，美国家庭对于派现的边际消费比例约在40%至60%区间内，而且集中于前两周支出。本轮学生贷款减免如果能最终顺利落地，则相当于拜登新一轮“隐形”派现——而且是对于具有一定消费能力的毕业群体、白领阶级进行定向派现，会对美国消费带来一定支撑。叠加近期通胀有所回落，美国消费者信心指数已经在6月触底反弹，表明短期消费情绪已经有所好转。
但是长期来看，消费回落的趋势无法逆转。一是，考虑到本轮“补贴”是以削减贷款、而非直接派现的方式下发，消费边际刺激力度可能会小于此前几轮派现。二是，美国居民储蓄持续回落，储蓄率目前已经回到疫情之前水平。叠加美联储持续加息，遏制总需求以降低通胀，预计此轮削减贷款计划，只能延缓消费回落的速度，难以逆转消费回落的趋势。
该计划预计于10月前生效，共和党酝酿反击，但顾忌选盘、尚未行动。教育部表示，将在10月之前推出一款APP，以供上传资料、核实削减贷款资格。拜登借鉴2003年《英雄法案》作为此次削减贷款的法律支持，该法律能否适用当前情况，依然存疑。共和党人和保守派表示正在考虑阻止学贷计划生效，甚至是发起法律诉讼。然而，碍于有大量共和党选民也支持削减学生贷款，至今共和党人尚未正式发起反击。无论该计划最后能否落地生效，削减学生贷款，牵涉到4800万美国人利益、得到60%选民支持，作为民主党中选之前的“临门一脚”，有望切实提升民主党支持率，为选举增添新变数。
风险提示：美国通胀超预期回升、疫情反复超预期。
一、中选逼近，民主党打出第四张牌
中选逼近，民主党打出第四张牌：削减学生贷款，总规模约为5000亿美元。7月至8月民主党人连续打出芯片法案、削减通胀法案、对华鹰派三张牌，提高民主党在参议院的胜算，也使得拜登总统的支持率止跌回升。8月24日，拜登宣布，将为中低收入借款人提供美国历史上最大规模的学生贷款减免。美国尽责联邦预算委员估算，该项目成本的中位数约为5000亿美元。
7月至8月，拜登政府通过削减通胀法案，包括对医保600亿美元和清洁能源的3700亿美元支出，积极落实对选民的承诺（详情可参考我们在8月14日外发的报告《芯片法案、削减通胀法案，透视民主党手牌》）。在中期选举来临还剩76天的关键窗口期，白宫正式抛出教育这一重磅议题，积极为中期选举积累政治筹码。
根据白宫声明，该计划主要包括以下三个方面内容：
一是，一次性助学贷款减免。向获得佩尔奖学金[1]、且个人收入低于12.5万美元的个人提供2万美元的一次性助学贷款减免，向没有获得佩尔奖学金的个人提供1万美元的贷款减免。将原定于今年8月就到期的学生贷款暂停计划，延期至今年12月底。据白宫声明，该项计划将为多达4300万借款人提供救济，包括取消大约2000万借款人的全部贷款余额。
二是，进一步减免贷款总额，削减每月还款额。拜登政府还提议制定一项新的收入驱动还款（IDR）计划，该计划将借款人每月必须支付的金额从可支配收入的10%减少到5%。而且如果借款人可以在10年内每月按时还款，届时还可以免除掉10年后的贷款。
三是，建立问责和监管机制，降低教育成本，避免学生背负巨额债务。
该计划预计耗资5000亿美元。目前，白宫尚未公布该项计划的总规模。根据美国尽责联邦预算委员会估算，计划预计总耗资5000亿美元，包括一次性助学贷款减免耗资3600亿美元，IDR计划耗资1200亿美元，将学生贷款还款的期限再延期至今年12月底耗资200亿美元。
据宾大沃顿商学院，从法案分配效益来看，40%-80%收入分位人群将最为受益。原因在于，最富有和收入最低的阶级，要么不需要依赖于学生贷款、要么根本没有能力负担高等教育。
法案何时生效？拜登借鉴了2003年《英雄法案》，作为减免学生贷款的法理依据。《英雄法案》是美国国会在“9·11”恐怖袭击事件后通过的，允许在战争或国家紧急状态时为学生免除助学贷款。但是，拜登此举能否适用于《英雄法案》，目前尚有争议，有共和党人表态要诉诸于司法系统、以阻止拜登推进该计划，但尚未发动上诉行动。教育部表示，10月之前会推出APP，以具体落实个人申请贷款减免。
[1]佩尔奖学金是一项联邦政府为低收入学生提供的奖学金，不需要偿还，由美国教育部颁发，用于帮助符合条件的低收入学生支付大学费用。佩尔奖学金计划，基本覆盖全美1/3的学生群体。据白宫声明，佩尔奖学金的接受者几乎都来自年收入不到60,000美元的家庭，而佩尔助学金接受者在偿还债务方面通常比其他借款人面临更多挑战。拜登此次将“是否获得佩尔奖学金”作为了低收入学生群体的筛选标准，获得了佩尔奖学金的群体，可以获得2万美元的学生贷款减免。
二、法案影响：竞选利益、刺激消费
二、法案影响：竞选利益、刺激消费
2.1 选举利益：该计划给拜登带来“跨党派”选民支持
超过一半的美国人通过贷款接受大学教育。2010年至2020年，美国4年制公立大学的学费上涨了31.4%，目前美国4年制大学一年的学费平均为35551美元。高昂的学费使得多数美国家庭需要借贷上学。2020届毕业生中，有55%的学士学位获得者背负学生贷款，平均每人28,400美元贷款（包括联邦贷款和商业贷款）。
美国学生贷款分为两种：联邦政府提供、私人提供，绝大多数学生贷款由联邦政府提供。美国教育部会对学生提供固定利率的贷款和奖学金，奖学金无需偿还，贷款需要偿还，目前本科生的联邦贷款利率约为3.73%，研究生约为5.28%至6.28%。如果联邦政府提供的资助总额无法完全覆盖学费，美国学生还会通过商业金融机构借贷一部分贷款，商业贷款利率相对较高，利率从2.25%到12%不等。
截至2022年7月，约有4800万美国人背负学生贷款，债务总额约1.75万亿美元，平均每人债务余额为36458美元。截至2021年底，全美联邦学生债务规模约为1.61万亿，商业学生贷款规模约1360亿美元。
目前，全美学生贷款年利率平均为5.8%（综合联邦贷款和商业贷款），这使得贷款在全部清偿之前、总额每年滚动增长。不少美国人在毕业多年后，仍未还清贷款。根据美国联邦学生援助（Studentaid）提供的数据，2022年，25岁至34岁群体所背负的平均贷款规模约为3.3万美元；而35至49岁群体，这一数字便攀升至4.3万美元。
拜登提出的削减贷款计划受到“跨年龄、跨教育、跨党派、跨种族”的选民支持，给拜登和民主党赢得广泛的选举支持。虽然有不少反对者诟病，此轮削减学生贷款是“不公平”的，是将钱“从低收入、未受过大学教育的工人手上转移到收入较高的大学毕业生身上”。但是从调查问卷来看，该计划依然受到了大部分选民（60%）的支持。
2022年6月，进步数据（DFP）和学生借款人保护中心（SBPC）发布的一项报告显示，削减学生贷款获得了“横跨了教育、年龄、种族和政党倾向的选民支持”，约有60%选民支持削减学生贷款，只有31%反对。共和党选民也并非完全反对该计划，18岁至49岁的共和党选民表达了支持的态度，反对意见主要集中于50岁以上的选民群体。
根据SBPC的调查，即使是不会立即受益于该计划的群体，包括62%没有大学学位的选民，55%从未有过学生贷款的选民，以及54%已经还清了学生贷款的选民，也表达了强烈的支持意愿。
2.2 经济效益：新一轮“隐形派现”，支撑消费
美国疫情后的大规模派现和失业补贴，是支撑其消费和经济快速恢复的基础。疫情以来，美国启动了四轮大规模针对新冠疫情的财政补贴，包括长期的失业补贴，和三轮直接派现。第一轮是2020年3月，特朗普政府启动了2.3万亿美元CAREs法案，对应每人1200美元的派现（儿童每人500美元），总计耗资2920亿美元。第二轮是2020年12月，两党联合推动的9000亿美元2021-CAA法案，每人派发600美元，总计耗资1640亿美元。第三轮是2021年1月，拜登政府签署1.9万亿美元ARP法案，对应每人1400美元派现，总计耗资4110亿美元。
根据NBER和芝加哥联储研究，美国家庭对于派现的边际消费比例约在40%至60%区间内，而且集中于前两周：
多轮现金派发，支撑美国疫后消费强劲恢复。从美国消费数据观察，每一轮现金补贴派发后，个人消费支出均出现立竿见影的上升。一部分直接补贴在派发之后，并未被支出、而是积累为超额储蓄，并且在2021年下半年经济重启之后，持续支撑美国消费。但是，随着通胀持续走高，居民开始消耗储蓄，2022年3月美国居民月度超额储蓄出现负增长，抑制着远期消费恢复的预期。
本轮学生贷款减免如果能最终顺利落地，则相当于拜登新一轮“隐形”派现——而且是对于具有一定消费能力的毕业群体、白领阶级进行定向派现，会对美国消费带来一定支撑。美国教育部表示，将在10月之前推出一个应用程序，借款人可以通过APP进行贷款减免。按照美国尽责联邦预算委员估算，本轮削减贷款规模约在3600亿美元左右，高于2020年3月CAREs法案规模（2920亿美元）、略低于2021年1月ARP法案派发现金规模（4110亿美元）。
叠加近期通胀有所回落，本轮“隐形”派现会对消费带来一定支撑。随着7月美国通胀同比增速出现回落，美国消费者信心指数在6月触底反弹，从6月的50.0小幅回升至8月的58.20[4]。叠加即将启动的学生贷款削减计划，和即将进入圣诞消费季，将会对美国消费有一定支撑。
不过，削减贷款无法逆转消费回落的趋势。
一是，考虑到本轮“补贴”是以削减贷款，而非直接派现的方式下发，对于消费的边际刺激力度可能会小于此前几轮财政刺激法案。此外，加州已经宣布会对此轮被削减的贷款征税[5]，阿肯色州、印第安纳州、明尼苏达州、密西西比州、北卡罗来纳州和威斯康星州等其余六个州可能也会跟进，对被削减的贷款征税，从而降低了本轮派现的刺激力度。
二是，美国居民储蓄持续回落，储蓄率目前已经回到疫情之前水平。2021年3月后，全美储蓄率持续回落。2021年6月，美国多个州开始提前停止发放失业补贴，进一步加速了美国储蓄率回落速度。2022年7月，美国储蓄存款占可支配收入比例已经回落至5%，已经低于了2019年7.3%的水平。叠加美联储持续加息，遏制总需求以降低通胀，预计此轮削减贷款计划，只能延缓消费回落的速度，难以逆转消费回落的趋势。
[2]Household Spending Responses to the Economic Impact Payments of 2020: Evidence from the Consumer Expenditure Survey，Jonathan A. Parker， Jake Schild， Laura Erhard， David S. Johnson， NBER working paper，December 2021
[3]Heterogeneity in the Marginal Propensity to Consume: Evidence from Covid-19 Stimulus Payments （REVISED February 2021），Ezra Karger , Aastha Rajan，Chicago Fed，Working Paper， May 2020
三、共和党酝酿反击，顾忌选盘、尚未行动
拜登政府借鉴2003年《英雄法案》，作为减免学生贷款的法理依据。拜登的法案借鉴了《英雄法案》，该法案是美国国会在“9·11”恐怖袭击事件后通过的，允许在战争或国家紧急状态时为学生免除助学贷款。
据哈佛大学法学教授瑞恩·多尔弗勒表示，教育部必须证明政府所提供的救济与疫情给债务人造成的经济负担之间存在合理联系，学贷计划能否适用于《英雄法案》所规定的情形，还有一些尚未明确的地方，可能会给拜登的豁免计划带来挑战，最后甚至会需要美国司法系统来判定，拜登是否“有权”依据《英雄法案》来减免贷款。
共和党人正在筹划，发起阻止该计划的法律程序。9月7日据CNBC，来自亚利桑那州、密苏里州和得克萨斯州等州的共和党总检察长，以及德克萨斯州共和党参议员特德克鲁兹以及一些保守派人士，正在考虑阻止学贷计划，甚至是发起法律诉讼。9月2日，高等教育专家马克·坎特罗维茨表示，建议人民“不要基于贷款余额下降的预期，做出任何重大的财务改变。”他表示，“即使（共和党人的）法律挑战未能成功阻止总统的计划，也可能会导致贷款减免延迟实施”。
然而，正如我们在前文所述，18岁至49岁的共和党选民积极支持削减学生贷款。因此，共和党即使要发起反击，也要考虑是否会冲击其选盘——尤其是在民主党在参议院方面连连取胜、逆转选情的情况下。这也使得，白宫在8月24日公布学贷计划后，截至9月11日，我们尚未看出共和党方面做出明确的回击。
民主党党内，大多数对学贷计划表达了积极的支持态度，这也是拜登积极推进该决议的重要依仗。民主党党内，虽然有小范围的议员和内阁官员表达了削减学贷带来通胀问题，和所谓“公平”问题的担忧，如财长耶伦，和众议员蒂姆·瑞安、众议员克里斯·帕帕斯。但更大范围来看，包括副总统哈里斯、参议院民主党领袖舒默、曾参选2020年总统竞选的参议员伊丽莎白·沃伦，8月联合致信拜登、敦促削减贷款的100多名民主党议员，都是该计划的积极推动者。
[4]1966年二季度=100。
[5]在美国，任何应税金额的免除或免除债务都被视为普通收入，因此根据美国国税局 （IRS） 的要求，需缴纳联邦和（可能）州所得税。尽管白宫声明已经表示，此次削减学生贷款可以免除联邦所得税，但州政府仍然可以自行决定，是否对免除贷款征税。