在5月11日晚上的浦山讲坛上，CF40学术顾问、中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆发表演讲称，不同于城镇居民工作到60岁，中国2.6亿农民工往往在城市工作至45岁后就返回乡村，有效工龄少掉了1/3；而且每年春节之后，农民工要到2-3月之后才返回城市找工作，每年工作时间减少了1/6，两者相加，农民工实际有效工龄相比城镇居民减少了1/2，这也正是中国城市化率刚到60%，就出现了刘易斯拐点的原因。

　　他指出，当前中国的人口生育、劳动力人口、老龄化形势均遭遇前所未有的拐点，多地爆发抢人大战，亟需推动农民工户籍制度改革。他建议，通过科学设置落户的条件，按照4:3:3的比例，引导农民工在大中小城市梯次落户，既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。

　　他介绍，一个农民工在城里落户，平均要消耗10万以上的成本，2亿多农民工差不多会消耗30万亿的落户成本。但这一成本是由企业、个人、政府大致按4:3:3的比例来分担的，而且会分摊到15年乃至更长的时间中。各地政府不必因为成本问题而不敢落实农民工的户籍制度改革。

　　在他看来，户籍制度放开已成必然趋势，不管是农民工落户还是居民流动，未来更多人群会集聚会在500万到1000万的特大城市或者100万到500万的国家级大城市之中，而北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市，暂时还不宜完全放开。

　　以下为21世纪经济报道整理的黄奇帆在浦山讲坛上的演讲实录节选：

　　农民工有效工龄不足导致刘易斯拐点早至

　　黄奇帆：我们现行的户籍制度是一项基本的国家行政制度，是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，采用以个人为本位的人口管理的一种方式。

　　这种方式目前给我们带来了一些问题。中国户籍制度对新型城市化的发展是有制约作用的。中国现在的户籍制度带有计划经济体制的深刻烙印，在人口大量流动时代，已经成为经济社会发展的束缚，严重制约新型城镇化发展，这突出表现在三个方面：

　　一是限制劳动力合理的流动。

　　二是影响进城农民的生活质量。受户籍制度影响，农村人口进入城市就业和生活，却无法分享与城市居民同等的权利和利益，不仅收入少、经济地位低，而且面临各种社会保障的缺失，严重影响了城镇化的进程和质量。

　　三是人户分离引起诸多社会问题。政府提供的公共服务、社会保障因为以户籍所在地为基础而产生的居民与政府的矛盾激化问题屡见不鲜。

　　新型城镇化背景下的户籍制度改革，是十八大确定的一个重大国家战略，其实质是农民融入城市的过程，即城市化的过程，不仅仅是城市居民改善自己生活的过程，而是农民转变为市民的过程。

　　其中，最重要的是使农村进入城市的2.6亿农民工能够改善福利，扎根城市，这是社会公平公正的体现，能够达到扩大消费、带动农民增加收入、降低社会管理成本等多重功效。由此带来的稳定劳动力，还能推迟中国刘易斯拐点的现，大大增加城市化过程中的人口红利。

　　这里边要做一个解释。以农民工形式存在的人口实际有效工龄受到多重制约。

　　第一，一般城市里的企业招聘农民工有年龄限制的。农民工从18岁出来打工，到了45岁以后，城市的企业一般就不再招聘了，这个群体在四十五六岁的时候就回农村去了。正常的一个城市工人可以干到60岁，而农民工就少了15年在城市工作的时间，人生的工龄少掉了1/3。

　　第二，农民工每年1月初可能就要回家探亲，过完春节再重新找工作。每到春节，有1亿多到2亿的农民工回到家乡。然后到2月、3月，才从农村返回城市，这样中国农民工在几十年的工龄中每年有两个月是回乡、返城的状态，这个状态使得一年中农民工稳定的工作时间只有10个月，少掉了两个月，也就是1/6。

　　可以想象，一生少掉了1/3，一年少掉了1/6，实际上就使得农民工实际有效的工龄少了1/2，处在农民工状态的劳动力红利只有城市劳动力的一半，这也就是为什么中国城市化率刚到了60%，就出现了刘易斯拐点，人口红利开始短缺。

　　如果农民工转化为城市居民，这2亿—3亿的农民工就相当于延长了一倍的工龄，相当于多了1.5亿人的劳动力，这就能够大大缓解中国人口红利的退出，使得中国的刘易斯拐点能够达到正常，即70%—75%的城市化率以后才开始出现。

　　在这个意义上讲，农民工户籍制度改革实际上是很重要的推动社会生产力的一个举措，是延长中国劳动力红利的一个举措，同时也是改善农民工在城市权利、人权、地位的一种措施。

　　如何分担30万亿农民工城市落户成本？

　　黄奇帆：关于户籍制度的改革，2014年国务院提出了要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，到2020年努力实现1亿左右农民转移人口和其他常住人口在城镇落户。2019年中办、国办印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》要求，全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万—500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

　　2020年，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》进一步指出，推动超大、特大城市调整完善积分落户政策，探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。

　　可以看出中国的户籍制度在逐步放宽。当前大城市落户条件已全面放开，全面放开大城市落户限制，意味着劳动力可以自由流动，不再受到户籍门槛的严格约束，也不再受到社保、医保等属地化福利的掣肘，这无疑将会加剧城市之间的人口流动。

　　这两年，中国经济基本面有两个重大变化：

　　第一是经济转型升级的迫切性日益严峻，高新产业以及支撑这些产业的人才储备显得至关重要。

　　第二是人口生育、劳动力人口、老龄化等方面均遭遇前所未有的拐点之变。

　　在这种背景下，谁能拥有更多高素质人才，谁能吸引更多年轻劳动力，谁就拥有更加美好的未来。这正是抢人大战爆发的背景，也是深圳、武汉、沈阳等地出台人才落户政策的原因所在。

　　需要注意的是，随着人口城镇化率不断地提高，三四线城市现有的公共服务资源会受到一定的冲击，不仅是数量，也包括质量。因此在推进户籍制度改革的时候，应注意把握户籍制度改革的五项原则。

　　一是明确对象，应该以在城镇稳定就业并有固定场所居住的农民工为主。

　　不要把没有工作的流动人口过分地吸引为落户对象，要把有稳定工作并有居住场所的农民工作为户籍制度改革放开的主体对象。

　　二是保障到位，农民工转户以后应该有就业、养老、医疗、教育、住房5个方面的保障。也就是，我们说的“5件衣服”要一步到位，享受城市居民的同等待遇。现在事实上是有区别的，比如医疗保险，城市居民企业缴交1000多块一个月，农村的农民工可能只缴交三四百块；养老保险也有差异。甚至两个人，一个农民工、一个城市居民，同时在马路上被汽车撞了，产生的赔偿都会出现两种标准。农民工小孩读书跟城市居民小孩读书也有所不同。未来，应该让进城落户的农民工和城市居民在就业、养老、医疗、教育、住房等5个方面一步到位，享有同等市民待遇。

　　第三，农村权益自主处置。农民工转户以后在城市立足未稳，从保护其权益出发，应尊重其意愿，允许其保留农村的承包地、宅基地和林地。农村的“三块地”是他的资源，是有价的财产。在这个意义上讲，尽管资源是集体所有权，但是使用权归农户，农户哪怕进城了，这三块资源也应该允许他自愿保留，这是一个很重要的制度设计，此外，在制度设计上要提供保留、流转、退出等多种选择。

　　第四是合理分布，通过科学设置落户的条件，引导转户的农民工在大城市、中等城市和小城市按4:3:3的比例梯次分布。既避免人口过度向大城市集中，也防止小城镇就业和社会管理不堪重负。这4:3:3就是说，我们有差不多2亿多的农民工要落户，其中40%在500万人口以上的大城市落户，30%在中等城市落户，30%在小城市比如区、县落户。

　　第五就是建立政府、企业、社会长周期共担成本的机制。关于农民工落户，有测算认为一个农民工在城里落户，平均要消耗10万以上的成本，这个账大体算的是对的。那么按这笔账来算的话，2亿多农民工差不多会消耗30万亿的落户成本。许多城市的管理者一听到30万亿成本，就吓得不敢落实农民工的户籍制度改革，其实这属于杞人忧天，没有真正的算过账。

　　首先，农民工落户的十几万成本并不是完全由政府来承担的，里边有40%的成本是由招聘农民工的企业来承担的，比如他的养老、医疗、或者其他的一些负担，国家明确规定，招聘职工的企业就要承担这部分责任。

　　其次，还有约30%是农民工家庭自己承担的。过去十几年，在城里的这些农民工也都是自己在承担这部分成本。在此之外，还有约30%是政府必须承担的成本，比如说一些基础设施、公共设施的建设配套，实际上哪怕农民工不落户，这些人在城里活动，城市的街道、医院、城市的公共设施、基础设施也都需要政府来承担这部分成本。所以，企业、个人、政府大致也是按4:3:3的比例在分担农民工落户的成本。

　　再次，农民工落户并不是一年完成的。农民工在这里工作十几年，甚至20年-30年，事实上落户成本至少是可以分解到15年以上的。这30万亿的落户成本一年最多承担2万亿，这2万亿按照4:3:3的比例来分摊，所以各个方面是完全可以承受的。

　　人口将在特大城市与大城市进一步集聚

　　黄奇帆：城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。中国应科学规划建设城市群，培育城镇体系。

　　从国际上看，北美大西洋沿岸的城市群、五大湖的城市群，日本太平洋沿岸的城市群，都是美日等国经济社会发展的火车头。中国过去30多年的高速发展，也得益于长三角、珠三角、京津冀等几大城市群的带动。最近讨论的长江经济带，从规划角度讲，也有一个依托长江黄金水道，构建大都市连绵带的问题，考察这些城市群或者大都市连绵带，一般有4个基本特征：

　　一是城镇化水平较高，城镇化率都在70%以上。

　　二是大中小城市规模协调，相邻等级的城市人口比例大多在1:5以内。

　　也就是说，如果一个大城市有1000万人口，那么其相邻的第2层级中等城市的级别大多在两百万以上，不会出现一个大城市1000万人，旁边的第二层级的城市只有100万或者50万，这就像一个大齿轮不能跟一个极小的齿轮啮合。大齿轮、中齿轮、小齿轮是一个组合，中国现在的城市群都有这样的一种合理配置。

　　三是以交通为重点的基础设施网络完善。各城市之间的交通便捷、信息畅通。

　　四是城市功能布局合理、分工明确、产业优势互补。中国推进城镇化应当以构建城市群为目标，积极培育包括特大城市、大城市、中小城市的城镇体系，促进城市之间基础设施互联互通，产业功能互补。

　　从长远来看，户籍制度放开已经成了必然的趋势，但是短期内还不会完全放开。比如，北京、上海等人口已经超过2500万的超大城市，暂时也不宜完全放开。

　　第一，从上世纪开始，中国主张发展小城市、小城镇，后来改为发展中小城市，再到现在提倡发展城市群、城市带、都市圈，可以看出国家一直对发展超大城市、特大城市持谨慎态度。户籍制度改革也经历了由中小城市、到大城市逐步放开的过程。

　　第二，超大城市、特大城市的核心引擎作用不容置疑，对人口始终具有超强的吸引力。但在当前，大城市病本身还没有得到很好解决，放开户籍制度会加剧大城市病，提高社会的运转成本，降低城市人口的生活质量，有悖于以人为中心的新型城镇化目标。

　　第三，相比放开超级大城市、特大城市户籍而言，培育和发展城市群和都市圈，构建符合社会发展需求的城市体系更为重要。这有利于让不同的人寻找适合自己的城市，让不同的城市在可承载范围内谋求发展。

　　下一步，不管是农民工落户还是居民流动，更多的人群会集聚在500万到1000万的特大城市，或者100万到500万的国家级大城市之中。1000万人口以上的、已经成为国家超级大城市的地区人口当然也会有所增长，比如从1100万增长至1500万，但是，重中之重是加快前者的发展，对于超级大城市的人口集聚，中国会审慎地推进。

（文章来源：21世纪经济报道）