近年来，受英国脱欧、难民危机和右翼势力抬头等因素影响，在欧盟内部，中东欧国家与西欧及北欧国家间龃龉不断。分析认为，此次峰会再次暴露出欧盟内部权力关系的不平衡性和在优先议题选择上的巨大分歧。

　　谈判各方分歧巨大

　　此次欧盟特别峰会火药味十足。

　　据美联社报道，欧盟27个成员国在英国脱欧问题上展现出的团结已消失殆尽，取而代之的是围绕自身利益的争斗。每个成员国领导人在圆桌会议上都拿出自己的方案，主张不同的优先议题。欧洲理事会主席米歇尔不得不与各国领导人“单聊”，但到21日凌晨也未见突破性进展。

　　《欧洲政治周报》报道，欧盟成员国的预算立场分歧严重，主要集中在四方面。

　　第一，预算规模多大？欧盟委员会建议最新财政预算总额占全体成员国国民总收入（GNI）的比例为1.1%。荷兰、奥地利、瑞典和丹麦等预算净出资国要求比例不高于1%。但希腊等东南欧净受益国希望比例进一步提高。

　　第二，“蛋糕”怎么分？欧盟预算主要围绕三大部分，即农业补贴、推动地区均衡发展的“团结基金”以及促进研究、创新、移民、防务等新议题的预算。德国等净出资国对欧盟补贴依赖度低，主张削减对传统项目的财政支持，加大对气候政策等新议题的支持；东部欠发达成员国认为，削减“团结基金”将制约自身发展，扩大与发达成员国的差距；法国作为发达国家和农业大国处境尴尬，因自身财政困境而无力多出钱，又不希望农业补贴削减太多。

　　第三，预算“返还”机制是否延续？根据现行规则，成员国就某项欧盟预算的受益程度若严重低于他国，可主张欧盟返还已缴纳的部分“会费”。英国“脱欧”后，法国等国希望终结“返还”机制，但荷兰、奥地利、德国等国坚决要求保留。

　　第四，预算是否绑定政治？部分西欧、北欧成员国希望借欧盟预算强化对成员国政治、法治状况的约束，一旦认定有违欧盟传统价值观，可切断相关预算支持。这一举措被视作针对波兰、匈牙利等对欧盟有政治抵触的成员国。

　　“欧盟长期预算历来是成员国利益协调平衡的产物。争吵和短期内没有达成共识都是常态。但此次峰会有一些新变化。”中国国际问题研究院欧洲研究所所长崔洪建认为，一方面英国脱欧导致资金出现巨大缺口，欧盟预算需要重新“定盘子”，但此次预算方案与英国脱欧前相比不降反升，扩张型的预算方案想得到支持势必更难；另一方面，新一届欧委会提出一些新议题，如绿色协议、气候变化和推动欧盟战略自主等，导致分歧的范围扩大。

　　内外双重因素交织

　　“我们目前的状况是，不同阵营之间彼此对抗。”法新社引述一位参与斡旋人士的话说。

　　报道称，此次峰会谈判被一些要求“节衣缩食”削减预算的国家所支配，这一阵营以荷兰等净出资国为代表。而另一阵营是以西班牙为代表的“欧洲雄心之友”，共16个国家，要求扩大对欧盟内部欠发达地区的发展援助。作为欧盟核心国家，法德两国不属于两大集团中的任何一方。但两国也各有政策重点。

　　“欧盟特别峰会受到内外部双重因素影响。”崔洪建认为，一方面，欧盟内部出现利益诉求多向度趋势，想找到一个符合多数人和多数国家意向的预算方案很困难；另一方面，外部因素逐渐渗透，加大了欧盟内部达成共识的难度。

　　据德新社报道，此前声称“北约已脑死亡”的法国总统马克龙，希望防务项目能得到更多的资金支持，让欧盟未来的防务更加独立。对此，一直希望借助美国军事力量对抗俄罗斯的东欧国家坚决反对。

　　崔洪建认为，随着英国脱欧和外部势力的插手，欧盟预算不再只是技术性问题，而是变得越来越政治化。

　　除了填补英国脱欧造成的资金空缺，即将举行的英欧自贸谈判，也是此次峰会的重要分歧点。

　　英国《太阳报》评论称，英国政府称，欧盟特别峰会已因为英国脱欧自贸谈判而陷入混乱。由于各国纷纷就自贸谈判提出了自己的要求，欧盟处于应接不暇的状态，“分裂且分心”。

　　“此次峰会时间点很微妙。”崔洪建认为，英欧自贸谈判是块难啃的“硬骨头”。现在，英国已经成功度过脱欧造成的政治混乱期。在这个节骨眼上，欧盟内部需尽快形成统一立场，掌握谈判主动权。否则，欧盟内部的分歧，未来可能会被英国利用。

　　如何防止这种情况发生？崔洪建认为，欧盟可能会尽量切割内部预算分歧和与英国自贸谈判立场的关联，“但欧盟内部矛盾仍将不可避免地成为英国的谈判策略”。

　　影响欧盟未来走向

　　欧洲新闻电视台评论说，争吵几乎遍及所有领域，且每个领域的问题都没有可以解决的迹象，预算案已经进入“死胡同”。

　　按照欧盟长期预算制定流程，预算提案必须经由欧盟领导人峰会一致通过，并在接下来由欧洲议会投票批准才能生效。而鉴于目前的进展状况，外界普遍认为欧盟2021至2027年长期预算存在延误执行的风险。

　　丹麦首相弗雷德里克森21日表示，欧盟可能有必要在3月举行另一次峰会，以便27个成员国之间达成妥协。而冯德莱恩警告时间紧迫：“如果今年内达不成一致，可能未来7年就没有预算资金来支持伊拉斯谟计划、科研活动、区域发展和边境管控等。”

　　“虽然此次峰会欧盟各国围绕长期预算的争吵很激烈，但未来达成妥协可能性很大。”崔洪建认为，欧盟各国还是会在预算框架内，通过谈判寻求妥协。

　　至于何时达成妥协，达成怎样的妥协，崔洪建认为：一是要看出资多的大国怎么发挥作用。有可能几个出资大国会形成阵营，对其他成员国施压，最终达成协议；二是要看场外因素，如德国政局、法德的协调进度和一些成员国的要价价码。

　　此次欧盟特别峰会折射出欧盟内部诸多矛盾，将深刻影响欧盟未来走向。

　　波兰华沙大学欧洲中心主任格拉茨克分析说，目前，东西欧国家在司法、移民、环境、预算分配以及对外关系上存在诸多分歧。这是英国“脱欧”后影响欧盟未来走向的关键因素之一。能否弥合这些分歧也是对欧盟决策力和执行力的考验。

　　“欧盟需要重新平衡内部权力，整合资源以实现软硬实力平衡，应对大国竞争。”崔洪建认为，欧盟现在还处在一个政治调整期。因此，未来欧盟将在经贸和外交方面更保守、更现实、更具防御性，但也会适当展现扩张性。比如，欧盟正在缓和与俄罗斯的关系，朝着欧盟+的方向发展。