在12月28日上午举行的全国人大常委会办公厅新闻发布会上，证监会法律部主任程合红表示，此次证券法修改一个非常重要的内容，就是明确全面推行注册制，并按照全面推行注册制的基本定位，对证券发行注册制做了比较系统完备的规定。

　　包括删除了对核准制的规定，取消发审委制度；删除了盈利门槛限制，将“持续盈利能力要求”改为“持续经营能力”；同时，强化了信息披露要求。

　　值得注意的是，注册制改革落地不会“一步到位”，证券法为实践中分步实施注册制留出了制度空间，规定注册制具体范围、实施步骤，由国务院规定。

　　从审批到注册，还权于市场

　　据介绍，新版证券法针对注册制的修改主要集中在四个方面。

　　一是精简优化证券发行条件，公开发行股票持续盈利能力要求改为持续经营能力，有利于打破证券发行监管中的行政审批思维。二是调整了证券发行的程序，取消了发行审核委员会制度。三是强化了信息披露。四是规定证券发行注册制的具体范围、事实步骤，为注册制分步实施留出空间。

　　从审批到注册，对市场成熟度的要求大大提高，行政权力下放并不容易。

　　上世纪90年代，沪深证券交易所相继成立，1992年10月，中国证监会设立。1993年，全国统一的股票发行审核制度建立，开启了行政主导的审批制。

　　1999年7月1日正式实施的《中华人民共和国证券法》明确确立了核准制的法律地位。该版本法律规定，“公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准或者审批；未经依法核准或者审批，任何单位和个人不得向社会公开发行证券”。

　　核准制写入，但审批制未删除。核准制以强制性信息披露为核心，旨在强化中介机构的责任，减少行政干预。方向是明确的，但是实际操作中，却依然没有摆脱行政干预的色彩。

　　2001年3月，证监会宣布取消股票发行审批制，正式实施股票发行核准制下的“通道制”。即，每家证券公司一次只能推荐一定数量的企业申请发行股票，由证券公司将拟推荐企业逐一排队，按序推荐。所推荐企业每核准一家才能再报一家，即“过会一家，递增一家”。

　　2004年证券法修订，依然保留了“核准或者审批”的规定，2005年修订才取消了“审批”，只保留了“核准”。

　　科创板试点注册制，提供实践基础

　　今年3月27日，宪法和法律委员会召开会议对证券法修订草案进行审议。4月12日，宪法和法律委员会召开会议，再次进行审议，并对二审稿进行了进一步修改。

　　由于科创板及注册制的进展，三读修订草案在“证券发行”一章中增加一节“科创板注册制的特别规定”。

　　在此期间，科创板注册制以超预期速度迅速落地实施。今年6月科创板开板、 7月开市，至今运行已满5个月时间。

　　在法律专家看来，目前科创板注册制改革主要制度安排基本经受住了市场检验，在证券法修订草案中确立证券发行注册制已经有了实践基础。

　　放松管制，要求必须加强监管。市场化改革，必须配之以法制化改革。证券法在对注册制做出全面规定的同时，对退市、投资者维权以及违法处罚也做了相应严格化规定，比如罚款幅度从1到5倍提升至1到10倍，部分违法行为的定额罚款从60万提高到2000万等。

　　截至12月26日，证监会排队IPO企业总数依然有436家。其中有多少家将通过注册制上市，还有待改革进一步明确。不过，可以确定的是，注册制推行不会突击推开。如程合红28日所称，推行注册制在客观上也不可能“一步到位”、“一蹴而就”。

　　加大违法处罚力度

　　这次修改的证券法法律责任加大了对证券违法行为的行政责任，也就是行政处罚的力度。在对违法行为规定没收违法所得的基础上，还给予数额比较大的罚款。

　　全国人大常委会法工委经济法室副主任王翔举例称，证券法181条对欺诈发行、尚未发行证券的，要给予发行人200万元以上2000万元以下的罚款，已经发行证券的，要处非法所募资金金额10%以上1倍以下的罚款。大家不能只看2000万这个数字，实际上按后面的比例罚款数额更大，要看发行人募集资金到底是多大规模。

　　另外，王翔指出，证券法对虚假陈述、内幕交易、操纵市场，都大幅度提高了行政处罚力度。对行政处罚我们实行双罚制，比如对欺诈发行，除了要对发行人进行处罚，对发行人直接负责的主管人员和其他直接责任人员也要给予处罚。对于发行人的控股股东、实际控制人、组织指使导致欺诈发行的，对发行人的控股股东、实际控制人也要给予高额的行政处罚。

　　新证券法完善证券市场禁入制度

　　王翔在发布会上表示，这次修改的证券法进一步完善了证券市场的禁入制度。

　　2005年修改证券法时增加了证券市场禁入制度的规定，就是违反法律、行政法规和证监会规定，情节严重的，证监会可以采取一定期限直至终身的证券市场禁入制度，就是不得从事证券业务，不得担任上市公司的董事、监事、高级管理人员。

　　这次修改在这个规定的基础上进一步扩大了范围，除了不能从事证券业务，不得担任上市公司的董事、监事、高级管理人员以外还增加了规定，一定期限直至终身不得在证券交易所、不得在国务院批准的其他全国性证券交易场所也就是新三板进行证券交易。不但不能当上市公司的高管，不但不能从事证券业务，也不能进行证券交易，这实际上对违法行为人也是一个很严厉的处罚。

　　注重投资者保护

　　“这次修改突出强调投资者保护，特别是中小投资者的权益保护这一主线，进行制度设计。修改后的《证券法》，专章规定投资者保护制度，做出了许多颇有亮点的安排。” 全国人大财经委员会法案室主任龚繁荣12月28日上午在全国人大常委会办公厅举行新闻发布会上称。

　　他表示，此次修订包括区分普通投资者和专业投资者、有针对性的做出投资者权益保护安排、建立征集股东权利制度、允许特定主体公开、请求上市公司股东委托其代为出席股东大会，并代为行使提案权、表决权等股东权利。规定债券持有人会议和在建受托管理人制度，建立普通投资者与证券公司纠纷的强制调解制度，还有完善上市公司现金分红制度。

　　修订后的证券法，还探索建立了符合中国国情的证券民事诉讼制度，主要涵盖三方面内容。

　　一是充分发挥投资者保护机构的作用，允许其接受50名以上投资者的委托，作为代表人参加诉讼。

　　二是允许投资者保护机构案件按照证券登记结算机构确认的权利人向人民法院登记诉讼主体。

　　三是建立了默示加入和明示退出的诉讼机制，为投资者维护自身合法权益提供方便的制度安排。

　　此外，龚繁荣表示，这次修订后的《证券法》既规范发行人、中介机构等市场主体行为，又规范证券、发行、上市、交易、退市各个环节，完善信息披露制度，依法加强监管，加大对证券违法行为的惩处力度，着力构建更加有力的投资者权益保护机制。

（文章来源：第一财经）