新华网北京6月17日电（黄博阳 游苏杭）自上个世纪80年代PPP项目被引入我国以来，一直便处于不温不火的状态。直至2014年，随着国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，为PPP项目的火爆进行了预热。此后，PPP项目在中央倡导及推动下在国内快速落地，2015年开始呈现出爆炸性增长。

　　然而，尽管国家在推动PPP项目发展上声势火热，但落地优秀案例并不多见。究竟是什么原因形成了这样的预期落差？在地方债务高企，融资愈发困难的今天，PPP真的是“包治百病”的妙药么？

　　日前，新华网记者专访了国家发改委投资司副司长韩志峰、清华大学PPP研究中心主任王天义，他们对上述问题分别做出了解答。

　　PPP不可能让资本赚“热钱”

　　PPP模式是指政府以及民间资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。事实上，对于中国来说，PPP并非什么新鲜事物。自上世纪80年代引入中国以来，便逐渐开始在公路、水务和城市轨道交通建设中采用这一模式。

　　当前我国经济下行压力加大，地方政府财政收支矛盾突出，一些地方政府又陆续进入了偿还债务的高峰期。与此同时，民间资本也由于下行压力而导致缺乏具有稳定投资收益的项目而苦恼。从需求上看，PPP模式的“官商配合”模式可谓“一石二鸟”。

　　PPP通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作，通过提高管理效率、降低运营成本，以“使用者付费”及必要的“政府补贴”等形式，获得合理投资回报；政府部门除了“掏钱”这以环节之外，还要负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　“当前，许多人对于PPP的认识还尚不清晰，比方说有人认为PPP里面藏有许多金矿，能够赚到大钱，我认为这便是一种误解。”韩志峰认为，作为一种政府与民资的长期合作项目，PPP具有投资回收周期长、投资规模大、合理回报的特点，尤其在回报方面不可能过高。“如果社会资本从某个PPP项目中赚到暴利，那就这个项目其实就是失败的。”

　　对此，王天义也对记者分析道，从5月30日发改委、财政部的两方联合发文中“杜绝固定回报、明股实债”的内容来看，监管部门对PPP的收益定位已经十分明确。

　　“PPP说到底是投资行为，不是贷款行为”，他表示，政府的PPP项目初衷是向社会提供有效公共服务，如果向资本设定固定回报甚至过高的回报，到最后实际上还是要老百姓买单。“PPP项目如果做成损伤公共利益，就是政府的失职。”

　　王天义认为，社会资本对PPP的了解仍显不足，项目的推进不宜过快，需要时间继续消化。身为发改委投资司副司长的韩志峰也强调，发改委从未将各地PPP推进速度纳入任何形式的考核，“保证质量，项目必须要靠谱。”

　　“水晶鞋”不是谁都合脚

　　尽管从理论上讲，PPP模式所能覆盖的领域可广至绝大多数投资领域，但是在实际操作时，“靠谱”的目前并不多见。

　　据财政部PPP中心的数据显示，截至5月12日，全国各地政府推出的PPP项目共有8043个，项目总金额达93103亿元。但目前真正落地的项目仅为22%。

　　韩志峰介绍，PPP项目落地占总推出量不高的原因主要集中在，资金需求量大、回报周期长、合作过程复杂三个方面。

　　“太简单的事情不需要PPP，太复杂的东西合作干不了”，他认为，PPP目前虽然名头很热，社会对此的期望值过高，导致很多推出的项目和参与项目的主题并未完全搞清楚究竟什么适合PPP，什么不适合。

　　PPP虽然道理简单，是一旦开始资本合作，就将涉及风险分担、资本结构、收益周期规划、具体项目落实细则等等方面，“即便在PPP起源地英国，这依然是一个比较小众的东西”。

　　此前，随着国务院对民间投资政策的督查，一系列“玻璃门”、“弹簧门”的问题暴露在公众视野之下。其中有民营企业家倒苦水：有些PPP项目几乎是为国企“量身定做”，甚至直接告知国企优先，“几个亿的资金投不进去”。

　　虽然这种做法明显与政策相违背，但王天义分析认为，对于民营企业来说，有所为有所不为，民营资本也不必见到一个项目就急着要跟，需要寻找属于自己的空间。

　　他认为，PPP项目对资金的要求很高，“几个亿都算小的”。资金的门槛有时候是必要的，高额投入对之后周期回报的承受能力非常高。同时对项目的建设、管理、收益预期等，各级政府和监管部门都需要综合考量。

　　王天义指出，实际落实中，国企的确在各方面都比较符合PPP模式的需求。降低投融资门槛是对的，但是说国有资本从PPP项目中退出来让位民营资本，这既没有道理也没有必要。

　　PPP必须理清“婚前协议”

　　事实上，早在今年4月份，王天义就在公开场合指出，ppp应是一段长久而美好的“婚姻”，而不应是一场短暂而热闹的“婚礼”。强调在签约热潮背后，应更重视后续的项目落地与运行效率。

　　韩志峰对此比喻表示认同，在专访中还进一步指出，婚姻有法律保护，PPP更需要进一步的顶层设计，也就是让“婚前协议”有明确的法律基础。

　　事实上，今年5月份发改委法规司有关负责人就对媒体表示，经国务院同意，发改委牵头组织成立财政部和国务院法制办等国务院11个部委参加的立法工作领导小组，并组建覆盖各相关行业领域的立法专家组，积极加快推进立法进程。并明确提出，争取2016年第三季度将立法草案上报国务院。

　　“资本如何合理退出、政府行为如何约束、一旦出现违约如何赔偿……等等可能出现的问题都需要法律的支持”，王天义对记者表示，目前发改委、财政部出台的文件已经为PPP有关立法提供了良好的基础。

　　关于立法中的细则问题，在本月21日至22日青岛，由清华大学、青岛市人民政府、中国国际工程自诩公司共同主办的“中国PPP论坛”上，将有专业和权威人士对此议题进行专题讨论，届时敬请关注。