本报记者 周潇枭 北京报道

　　财政资金直接补贴具体产业，造就了一批僵尸企业，容易滋生腐败，且扶持效果未必好。

　　在财力吃紧、各省稳增长压力仍大的背景下，多省政府工作报告均指出，2016年要突出投融资创新，如通过成立政府投资基金，放大财政资金作用，吸引更多社会资本参与当地产业转型升级、基础设施建设等工作。

　　2月17日，财政部公布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，旨在对政府投资基金的实践运作进行规范。

　　意见指出，政府投资基金限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节，比如支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域等。

　　具体而言，对战略性新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金加以支持；而对于集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。

　　意见强调要确保市场机制的充分发挥。如政府出资和社会资本原则上同股同权；对“市场失灵”的突出领域，可向社会资本让渡部分分红等让利措施，但必须控制财政风险，并确保市场机制充分发挥作用。

　　如火如荼的政府投资基金

　　合并财政专项资金，转而采用政府投资基金的方式，在实践中应用得越来越多。

　　中央政府层面，如铁路发展基金、新兴产业创投基金、中小企业发展基金、先进制造业产业基金等均属此列。

　　2015年1月14日的国务院常务会议，决定设立总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。

　　400亿元中，政府出资部分是将中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等合并使用，再吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与。

　　随着经济下行压力加大，各地稳增长任务加重，而财政收入又进入中低速增长新常态，创新政府投融资显得很有必要。

　　江西发改委表示，2016年将突出投融资创新——进一步发挥政府投资的杠杆作用，完善财政性资金投入方式，改变“撒胡椒面”式的直接补助模式，研究设立产业发展引导基金，推动设立母基金和若干子基金，形成“1+N”的基金体系，以市场化方式运作，撬动社会资本参与建设，集中力量支持新型光电、生物医药、新能源汽车等新兴产业加快发展。

　　浙江发改委也表示，2016年要把深化投融资体制创新摆上更加重要位置，其中就包括加强省级转型升级产业基金、省级基础设施投资基金等撬动功能，形成“政府投资+金融资本”、“政府投资+民间资本”等多种融资机制，带动更多社会资本投向省里重大战略、重大项目。

　　中部某省财政厅政研室相关负责人对21世纪经济报道记者表示，将财政涉企资金基金化改革，是应时的举措。原来财政专项资金投资效率不高，很多企业一门心思放在如何获取财政资金上，项目并没有做好。另外，这也容易滋生腐败。

　　上述负责人进一步表示，财税体制改革总体方案中，明确提出要对竞争性领域专项逐一甄别排查，凡属小、散、乱，以及效用不明显的坚决取消，其余需要保留的也要改进分配办法，引入市场化机制。

　　市场化运作：同股同权，适当让利

　　上述意见指出，各级财政探索政府投资基金等市场化方式支持产业，存在投向分散、运作不规范、指导监督机制不完善等问题。

　　指导意见的总体明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府引导作用。

　　据21世纪经济报道记者了解，由于不少政府投资基金政府资金，来源于部门专项资金，相关部门往往根据不同处室，分设不同基金，造成基金数量众多，比较分散的现象。

　　也有地方财政人士对21世纪经济报道记者表示，政府投资基金的出资中，政府出资占小部分，社会资本为大头，照理来说政府不起决定性作用。但在实际运作中，政府部门针对基金的投资决策委员会，还具有推荐项目、识别项目的职能，在一定程度上限制了基金管理团队的发挥。

　　今年1月份，中国财政学会投融资专业委员会年会上，财政部预算司相关负责人表示，有些地方政府投资基金运作中，并没有按照市场化原则运作，政府对社会资本承诺保底收益率，不足部分由政府补足。这种明股实债的方式，加大了财政风险。这实际上是踩红线的行为，需要对这些做法进行纠偏。

　　意见指出，政府投资基金在推动产业发展方面，主要支持外部性强、基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长。各地应当结合上述定位，以及国家、地方产业布局和发展规划聚焦作用的特定领域。

　　如2013年设立的重庆产业引导股权投资基金，主要是投资于工业、农业、现代服务业、科技、文化、旅游六大行业。

　　据重庆产业引导股权投资基金总经理徐要学介绍，该母基金政府出资部分，来自于农业、经信委、科技等部门专项资金切块汇合而成，通过成立一个公司来管理该基金，财政部门履行出资人职责，公司董事长和总经理由政府指派，其他副总等职员均采用市场招聘，实现管理团队充分的市场化。

　　徐要学表示，为了招募到最专业的基金管理团队，重庆产业引导股权投资基金对市场人士最大的吸引力在于，反复强调母基金的充分市场化，坚持和社会资本同股同权同回报同竞争，不让利、不让本。

　　山东省政府引导基金的做法则略有不同。山东省经济开发投资公司基金业务部项目主管刘魁表示，山东省引导基金不以单纯营利为目的，而是区分不同情况，通过政策设计，最大限度调动社会资本的积极性，体现政府调控导向。对投资中早期企业的子基金，引导基金可以给予让利等支持；投资于成熟期企业的子公司，坚持同股同权同利同回报。

　　至于区分不同情况，给予让利，这中间的随意性是否会比较大？刘魁表示，具体基金管理办法由主管部门决定，是否让利也是由主管部门制定政策。让利，多在基金到期清算时，将政府资金获利部分的20%-40%，让渡给基金管理机构或社会出资人。

　　是否重复建设？

　　有地方财政人士表示，现在各地扶持发展的战略新兴产业多有雷同，不同级政府纷纷设立相关基金，存在“一哄而上”的现象，未来是否会形成类似光伏产业的现象，也值得担忧。

　　对此，意见指出要积极营造政府投资基金支持产业发展的良好环境。如加强统筹合作，中央和地方财政资金注资的投向相近的政府投资基金，应加强合作，通过互相参股、联合投资等方式发挥合力。同时，财政资金也可参股一些产业龙头企业发起设立的基金，扶优扶强，推动产业链协同发展，优化产业布局。

　　作者：周潇枭