欧盟总共有28个成员国，在成员国之间也开展各类合作。作为一个法人组织，欧盟有自己的预算。其非常重要的一点就是在做预算编制时，是一个独立的形式，即所有的收入、所得到的成员国投入，在制定的时候是独立的。同时为打击犯罪，相关事业可以得到更多的财务方面的支持，即针对打击犯罪获得的相关预算，每年在这个方面的预算金额都在提升。与此同时也有一些犯罪分子希望这方面的预算削减，并不希望看到预算在每年得到增加。对此，波尔特甚至谈到了“预算欺诈”，即恶意地做多预算；此类犯罪其实只占到年度额的0.003%~0.004%，但是小的比例实际上也等同于一年大约5.5亿欧元之高。对于这方面的金融犯罪，对于预算方面的欺诈等，如何进行相关的应对呢？

　　欧盟构建的基础：保护整体金融利益

　　欧盟构建的司法基础是意在保护整体的金融利益。欧盟历史上一些比较重要的里程碑，都是在促进司法基础的构建。首先是马斯特里赫特条约，这是当时的一个改革，为什么这样说？因为在司法方面让成员国之间能够开展更紧密的合作，在这个条约签署之后成员国之间的合作就开始超越国界，而不是成员之间单打独斗或只是双边进行合作。不过，波尔特承认“也成立了一些比较特别的部门如欧洲刑警等，也享有欧盟相应的预算。但在当时更多地体现在行政层面进行工作，而不是在打击犯罪层面开展联合。现在，欧盟理事会更希望进行协调工作”。

　　在各个成员国之间开展协调，重点就是对于欧盟整体金融利益进行保护。波尔特回忆：“早在1995年就认为有一些犯罪，特别是对于金融方面的犯罪需要进行很好的协调治理。成员国可以本国有关的立法对犯罪进行打击，同时就欧盟层面来说也希望统一《程序法》，当然这样的一个过程要一步一步来，可能其中最重要的一步是联合侦查团队的设立，这样的话就可以针对欧盟出现的跨国境犯罪(VAT犯罪)进行侦查和起诉”。

　　为此，过去几年的实践中最受推崇的就是《里斯本条约》，各个成员国都同意增添一系列的条款，尤其是第86条。根据第86条的规定，即“为了能够打击影响欧盟金融利益的犯罪，欧盟理事会通过根据一个特别的立法程序来进行采纳监管规定，可以建立欧盟公共检察官办公室(EPPO)”。EPPO是从欧洲司法组织脱胎出来的，这是一个新的机构设想，也是跨国界的；它体现的是欧洲联盟当中的国家联盟特点。根据各成员国的协商和相关设想，EPPO即将扩大原先联合司法体系中能够进行开展工作的范围，这不仅包含了之前始终存在于欧盟的金融犯罪，也进一步涵盖了那些跨国界的其他犯罪，包括国际上甚至是国境内的犯罪。

　　换言之，这相当于在欧盟委员会的框架下建立一个新的机制——一个完全独立的机制，实际上是各个成员国组成的一个独立机制。它的独立性体现在和现有的欧盟当中的其他机构有所不同，是相互独立的。关于独立性，波尔特是这样说明的——“实际上欧盟理事会和欧盟委员会的轮值主席都是各个国家的首相和总理，而即将要建立的EPPO首先是独立的、发展的，完全拥有充分的自由裁量权”。

　　敏感地带：天平的另一端是主权

　　2013年，欧盟正式提出了设立EPPO的提案，这是一个非常严谨的提议。在这个建议下，最初只设两个不同的层级。第一个就是中央层级，在中央层级当中设有欧盟EPPO检察长，还包括四个副检察长，批准的权力是在欧盟委员会。第二个则是基层层级，指的是各个成员国之间有一些代表性的EPPO检察员，他们接受中央层级检察长的监督和质询。这个结构表明欧盟的EPPO检察长有一个独立检查的权力，而且可以对所有成员国所在的国土进行检查。而欧盟的这个建议，触及了非常敏感的地带，即成员国团结性，毕竟天平的另一端是主权。

　　当时，就有不少成员国举起了黄牌。这个黄牌机制是什么意思呢？波尔特介绍说：“如果是举黄牌相当于警告，相当于欧盟各个成员国的议会叫停了，对这个提议不满意或是对这个解决方案不满意，因为这样做可能会违反成员国的主权的独立性和完整性”；除此之外“觉得这个问题或有另外一个解决方法，不需要在欧洲中央的层面建立一个EPPO解决这个问题，因为侵犯了成员国的主权”，也就是说针对金融界的跨国犯罪，有成员国认为不需要建立EPPO这个机制。不过，当时的欧盟委员会这样解答——不接受成员国举起的黄牌警告。

　　妥协之下，欧盟的轮值主席国又提出了一个新建议，实际上调和了各个成员国之间的诉求，并使他们接受了这个新建议。更新后推出的结构是：不仅有一个检察长，还有五个副检察长；表面上和之前的一正四副的体制差不多，但设计有新的元素。即在欧盟EPPO下面设立一个战略委员会，这个战略性机构列席的是各个成员国提名的成员，相当于欧盟接受了各个成员国派来的列席检察长机制。波尔特对此评价说：“这样一来就相当于大家可以共商大计、集思广益解决关切的问题，所以这是一个非常重要的机制，能够成为欧洲EPPO一个非常显著的架构”。

　　更加合理的设计在于：在战略委员会的机制下还有一些工作小组，是负责具体执行的机构，这些执行机构行事的依据是各个成员国达成的协议。所以在整个过程中，相当于通过这个“执行委员会”不会让检察长的手伸得过长，他只是了解情况而已，因为每一个成员国都有不同的税务机制和其他不同的机制；所以要调和共同的起诉和调查过程，就得有一个协调机构在中间起到一个缓冲作用，使得各个成员国之间能进行很好的协调和平衡。这样一来，实际上在欧盟现有的架构下，这个机制和新的动议就可以非常有效地运行，而且没有侵犯国家主权，也没有影响成员国派来的检察长，所以修订之后的这个方案非常有优势。

　　管辖范围：实体法的问题与挑战

　　界定实体法管辖范围的问题是个挑战，比如说什么类型的罪行是可以起诉的，即是可以由EPPO调查起诉的，其范围就是一个问题。如果罪行是对欧盟层面进行诈骗的话，肯定是EPPO可以管辖的范围。但有一些敏感领域，比如说增值税方面的问题，这不仅对欧盟来说是一个重要的收入来源，对于各个成员国来说增值税也是非常重要的一个收入来源。有了EPPO这样一个架构之后，成员国之间的格局发生变化，但并不愿意给EPPO一个绿牌，不愿让其去监管自己国家的增值税问题。除此之外还有相关的罪行，是否应该纳入管辖权当中？比如说什么叫作相关，怎么定义相关？这也是个问题。

　　设想一下洗钱就包括腐败，这不仅仅是超国界的罪行，在成员国之间也是一个罪行，所以EPPO就有必要进一步调查。如果发生了一个腐败案，就必须要考虑一下这个腐败案的发生和影响欧盟金融层面的利益相关，这时候就要考虑把它纳入到管辖权当中。比如说犯罪价值有没有上限？因为有很多的罪行当中必须要划清界限，一个方面是属于EPPO的管辖权范围，另一方面是属于主权国之间的管辖权，比如说1万欧元以上归欧盟管、以下归成员国管？除此之外还要对何为犯罪有一个统一定义，因为各成员国的接受程度不一样，需要达成对犯罪判断的一致性，但目前各个成员国国内的立法对犯罪的定义也不一样，所以就需要调和，这是实体法的问题。

　　还有组织法和程序方面的挑战性问题。最重要的一点就是有人会利用各个国家的司法机制的不同进行挑三拣四，这是什么意思呢？就是可以比对一下这个成员国的法律处罚，如果更轻，就用它来作为管辖法律。但从这个角度来说，一直存在这样对司法管辖权挑三拣四的情况，要选择对自己带来麻烦最小的去进行管辖。这个问题怎么解决？波尔特认为没有一个最完美的解决方案，所以从欧盟角度来说，最大的可能性是相互产生司法权的问题来解决，这就意味着一方面是成员国的国内法，一方面是欧盟层面对金融犯罪的法律，哪一个是适用法？需要进一步考虑。

　　波尔特还透露：“欧盟决定2018年EPPO就要开门办事了。从我个人角度来说是一件好事，我乐于见到这个事件的发生。但是，有一些非常重要的问题我们不得不思考，它实际上是我们今天应该讨论的问题，因为没有任何人具体知道最好的方法是什么？我们可以考虑只能”摸着石头过河“，我们在欧盟层面建立一个统一的中央架构好吗？相当于和以前的成员国各自为政的架构不同，这样的方法好吗？还是以前的方法好？我认为最好的方法就是确保彼此之间的合作，让大家意识到各个成员国之间的诉求。有可能在未来会找到相关的答案”。

　　活动结束之际，上海社科院党委书记于信汇教授还告诉笔者：波尔特·彼得先生不仅是一位总检察长、匈牙利最高级的法律专业人士，同时他也是一位学者，他的一套新书《匈牙利的刑法典》也正式和中国读者见面，这本书是由上海社会科学院组织翻译的，现在这套书的前两本已经公开出版了，相信在接下来的很短时间还可以看到另外两本。