未来二三十年仍是中国城镇化快速发展期，将有4亿人从农村转移到城市，成为市民。而保守估计以每个人市民化成本10万元算，也就是40万亿元。40万亿元的天文数字投入需要依靠PPP，这也正是财政部目前积极推动的。

　　9月5日，刚卸任财政部财科所所长一职的贾康，来到由上海金融与法律研究院主办的鸿儒论道论坛，分享了他对公私合作伙伴关系（Public Private Partnership，PPP）的上述看法。

　　不过，论坛上的评议人却唱起了“反调”。比如PPP实践者、上海城建股权投资基金管理（深圳）有限公司副总经理夏锋就直言，不看好PPP未来的发展。中信证券(行情,问诊)固定收益研究主管邓海清甚至认为，金融融资工具越来越发达，PPP没有存在的必要。

　　尽管如此，论坛上包括贾康在内的学者和业内人士都认为，中国发展PPP不能一哄而上，相关的法律法规必须尽快出台。而政府的契约精神也成为一个具体公私合作项目能否顺利开展的关键因素，必须完善政府约束机制。

　　PPP能否化解11万亿地方存量债务？贾康告诉《第一财经日报》记者，这有可能，比如一些地方债项目通过引进民间资本以PPP模式来化解，但是这种可能性不会普遍存在，只适用于一些特定项目。

　　首个PPP项目的尴尬

　　所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。这主要体现在政府和社会资本合作的桥梁、公路等公共基础设施中。

　　演讲中，贾康以中国首个PPP项目——福建泉州刺桐大桥为例，解析了这个项目为何处境艰难，对以后的PPP在中国发展有哪些启发。

　　时间回到20世纪90年代初，由于当时泉州大桥通车超负荷运行，泉州市政府迫切需要再建设一座桥梁，受限于窘迫的财力，由名流公司董事长陈庆元牵头的一个实业公司和当地政府形成一个BOT（建设-经营-转让）的合作关系，建设了刺桐大桥。

　　贾康称，1994年10月，名流公司和地方政府成立了刺桐大桥项目公司，注册资本是8500万元，两者出资比例是6：4，民间资本占大头。整个项目的总投资约2.5亿元。根据泉州市政府要求，整个项目经营期限是30年，包含刺桐大桥建设期（不超过3年）。1997年1月1日，刺桐大桥建成正式投入运营。

　　由于刺桐大桥投资方与当地政府签订的只是一纸合作协议，而非PPP项目匹配的规范契约文本，这也为以后双方矛盾难以解决埋下伏笔。

　　通车之后，刺桐大桥车流量迅速上升，通行收入在2006年达到8100万元的顶峰。这笔收入随后开始下降，2013年这个数字约4200万元。

　　在刺桐大桥建成后不久，福建省政府将泉州大桥移交给泉州市政府，泉州大桥和刺桐大桥形成竞争关系。然而，刺桐大桥每年通行收入高涨，而泉州大桥收入却下跌。对此，中国财政学会PPP专业委员会常务委员金永祥认为，刺桐大桥项目高回报是问题的根源。

　　此后，政府还投资建设了与泉州大桥并行的两座新桥，现在的刺桐大桥周边，有7条不收费的政府建桥。“现在除了刺桐大桥还在收费，其他大桥免费通车，大家可想而知，能绕道的时候车辆自然选择绕道，避免走收费大桥。”贾康称。

　　贾康认为，这种竞争性的分割对刺桐大桥项目是一种利益的分割。业主方这么多年一直很无奈，拿不出任何基于契约的制约因素和政府作出还价调整。当时的市委领导也早已换届。

　　此外，贾康经调研后发现，刺桐大桥投资方的经营权和收益没有得到相关的政府保障。

　　“1998年，政府安排项目投资4360万元建大桥的连接道路，不讲其他任何道理，就是你们也赚钱了，你们可以把这个垫出来。到了2006年，当地政府再次要求该公司投资6800多万元建设大桥连接沿海大道的一个工程项目。整个大桥项目总投资不到3亿元，外加的投资加起来高达1.2亿元，所以，总投资额中有45%左右的部分是后来追加的。企业不认同，但最后博弈下来，不得不按照政府的要求来做。”贾康称。

　　刺桐大桥项目还存在不少其他问题，比如收费标准没法调整，像高速公路节假日不收费这类政策法规的变动风险也只能由业主单独承担等。

　　陈庆元曾表示了自己最大的愿望：放弃刺桐大桥剩余的运营期，要回1.2亿元与该PPP项目无关的修路款。

　　政府要被约束

　　刺桐大桥案例中，地方政府在PPP项目中的强势，让论坛上一些有着PPP项目实践经验的企业家感同身受。

　　夏锋就坦言，公司在浙江省一个副省级城市合作做了个隧道项目，由于项目收费情况很好，当地政府要求提前回购。但是根据此前合同，公司有20年的运营权，不愿意提前卖给地方政府。当地政府官员说，你不愿意的话，我就另建一条隧道，或者在旁边建一座桥。“这样我们不就傻眼了嘛，只能答应提前回购。”

　　长期研究PPP项目的上海财经大学助理教授王茵建议，企业在和政府合作时，可以签订排他性条款，比如企业在运营期间地方政府不能建有竞争性的隧道、公路、桥梁等。对此，夏锋坦言，现在这种条款在中国是谈不了的。

　　对于首个不愉快的PPP项目——刺桐大桥项目，贾康总结了它给PPP项目在中国发展所带来的启示，这主要包括PPP相关法律法规建设争取先行；完善政府的制度约束，政府要讲契约精神，把权力关进笼子；优化政府的利益调节机制，探索形成风险共担、利益共享的一些具体办法等等。

　　贾康称，尽管该项目问题重重，但还是要充分肯定刺桐大桥建设的首创意义。它实现了一个小量的国有资金引导一个大量的民间资金，投入到原来认为只能由政府兴办的基础设施建设。

　　记者了解到，国家发改委推动的基础设施和公用事业特许经营立法已经出了第6次征求意见稿，正在征求各部委意见。这部法律未来将成为PPP的重要法律依据。

　　而参与这部法律起草、上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎在论坛上表示，目前这部法律正在加速编制，并在长期争议的公共部门和非公共部门的法律关系上有所突破。

　　张燎表示，他最焦虑的是政府没有一个契约精神和法制环境来约束，进而导致PPP机制合约失衡。

　　论坛上专家们的观点也存在分歧，出现了一些争议。

　　邓海清就认为，中国开启了利率市场化之路后，金融工具有了很大发展，比如资产支持证券（ABS）完全可以满足地方政府项目融资需求，所以不需要PPP。

　　夏锋等人对此不认同。夏锋称，ABS只是一个金融产品，而PPP更多是公私合作机制问题，它的外延和内涵比ABS广泛，ABS只是解决了资金问题，而一个基础设施规划设计建设施工运营，比ABS广泛得多。

　　贾康赞同夏锋观点，他认为，不能简单把金融工具等同于PPP机制创新，两者是协同前进，而不是谁否定谁。

　　夏锋不像贾康那样看好中国未来PPP的发展。他表示，在一些收益率不高的项目，民营资本不愿意介入，比如温州民营资本放贷月息1分5都不觉得有多大风险，所以一些低收益的PPP项目民营资本根本看不上。而一些项目收益率高，当地政府融资平台公司就直接拿去了。

　　也有业内人士认为，民营企业不会在基础设施上追求高的收益率，因为它本来就是一个公益性项目，收益率不会高，但是很稳定，收益和风险相匹配。