| 本报记者 胡欣欣
实习记者 苏颖殷 上海报道
近日，山东省进行了“第三方立法”的尝试。根据官方公布的消息，在起草《山东省特种设备安全条例》（以下简称“安全条例”）和《山东省商品交易市场管理条例（草案）》（以下简称《管理条例》）时，三家第三方被委托为条例起草方。
其中，《安全条例》由山东省政府法制办和质监局委托给山东省特种设备协会和山东省行政学院共同起草；临沂市商城管理委员会则接受法制办和工商局委托，成为了《管理条例》的起草单位。
此前已有地区尝试委托第三方起草地方法规，如2012年云南省曾尝试委托研究院起草云南桥头堡建设的促进条例；2013年广东省也曾委托多所高校起草《广东省信访条例》。
十八届三中通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》称，完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。
“第三方立法有一个好处就是独立，在起草条文的时候可以不必掺合部门的利益。”山东省特种设备协会理事长张波在接受21世纪经济报道记者采访时说。
第三方直接起草法规
山东省质监局法规处副处长邢琳琳在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《安全条例》技术性很强，因此委托专业的行业协会来起草较为合适。“同时，我们也考虑到质监局人员不足、经验较少和时间不够的因素，而把起草工作交给第三方。”
而选择特种设备协会和山东行政学院也是因为这两者本身与质监局有合作关系，其次，前者具有专业技术优势，后者拥有行政管理和法律专业优势，两个单位合作可以“集中优势，互相补足”。
“这次第三方立法的特殊之处也在于同时委托了两家不同性质的单位。”山东省法制办立法二处相关负责人告诉21世纪经济报道记者。
根据张波介绍，起草工作开始前，质监局与两个受托单位要签订合同，同时受托单位间也要签订合作协议。此后，双方选择专家成立起草小组并制定工作计划，起草小组中并不包括质监局的工作人员。
在起草工作中，起草小组以问卷调查的形式征集了群众和企业的意见，调查他们对特种设备在销售。使用和维护层面上了解情况，并在此基础上形成条例的初稿。
之后，按照初稿的章节和涉及的专业，有针对性地邀请相关企业和专家参与论证会，再在初稿中糅合各方意见。张波说，面向社会征集意见，实际上就是要把现实中需要解决的问题纳入条例中。
邢琳琳表示，质监局在起草的过程中只是充当一个“旁观者”。在起草工作前期，质监局曾经组织过培训，在后期则参与论证会听取意见。“但质监局主要担任联络和进度指导的角色，并不会向受托单位灌输观念。”
张波介绍，《安全条例》的立法起草工作早在今年三月启动，目前正处于初稿的修改阶段，预计十月可以把条例的草案交送到质监局作进一步审批。
不过，委托第三方起草的规章或法规，实际上是一张“草稿”。规章或法规的草案，最终还是要报送政府部门，政府法制办，人大审查通过。最终的法案出台，还待“委托方”定锤。
利益失衡可能推倒重来
目前，法规的起草可以由相关职能部门、法制办或者第三方进行。如果由前两者起草，第三方的意见则多是在中间环节召开论证会予以融入，这也是目前地方法规起草中使用较多的方式。
此外，第三方还经常以评估方的身份参与立法。在立法前，立法机关邀请第三方机构对立法项目的目的、条件、内容、必要性、可行性、社会影响及法规实施的成本效益等内容，进行全面系统的分析、论证和评价，以增强立法的针对性、可行性和实效性。
2012年4月，山东省人大常委会就曾委托山东省法学院、山东社科院法治研究中心分别承担《山东省专利保护条例（修订）》和《山东省辐射污染防治条例》的立法前评估工作。
立法后的效果评估也是第三方经常承担的角色。2010年，上海市人大教科文卫委委托上海市科技项目评估管理中心对《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》实施近3年来效果进行评估。
对于由第三方直接起草法规，北京大学法学院教授姜明安认为，“第三方立法可以吸取外部知识，解决实际问题，更重要的是可以摆脱相关部门的利益化。”
参加立法的第三方则可以是行业协会、其他非政府组织（NGO）甚至是律师事务所等中介机构，而具体邀请哪类机构进行文件起草，则需要根据法律所涉及的具体内容来确定。
姜明安认为，考虑到法制部门具有法律的专业性，他并不赞同把所有的立法工作都委托给第三方，但是他还是强调“能委托的尽量委托”。
但在此前的第三方立法尝试中，也出现过“推倒重来”的情况。2002年11月1日正式实施的《重庆市物业管理条例》，是全国首个律师起草地方法规的案例。但是最终通过的法规与律师最初拟定的草案相去甚远。
参与起草过程的律师曾表示，草案未做到平衡，没有充分考虑各方利益。
“平衡各方利益是法律起草中的难点，第三方在这一方面的确有优势，但具体的效果如何，还需要看在实际操作中对各方意见的权衡。”一位法律学者说。(编辑 耿雁冰)
作者：胡欣欣 苏颖殷
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