去年的十八届三中全会对全面深化改革做出的总体部署被视为重启这一法案修订的重要契机。

　　此次预算法修订涉及预算编制、预算监督、财政管理体制等多个领域的改革，已经不只是单纯的修订法律条文的问题，而是关系到政府权力运行与政府自身改革、中央和地方财权事权匹配等深层次的重大课题。

　　6月30日，中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，提出重点推进预算管理制度、税收制度和央地财政关系三个方面的改革。

　　就上述议题，21世纪经济报道记者专访了十二届全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪。他认为，财税立法改革的关键是遵照宪法精神理顺公民、人大和政府在财政收支过程中的相互关系。

　　蒋洪说，预算法三审稿比二审稿有了改进，但谁来规范政府收支行为仍没有明确，另外宪法规定的管理国家事务的基本构架，公民、人大、政府三者之间的权责关系没有在条款中得到明确。

　　针对新一轮财税改革中财权事权如何匹配的热点议题，蒋洪说，现行的制度是预算管理体制由上级政府决定，报各级人大备案，实践中会导致财力和财权的过度集中。

　　“中央与地方之间的财政管理体制应由全国人民代表大会立法决定。地方各级政府之间的财政管理体制，由地方各级人民代表大会通过法定程序决定。国务院和地方各级政府按同级人民代表大会的决定负责财政管理体制的实施。”蒋洪说。

　　“财政专户存储的收支、经营性国有资产所产生的利润都应纳入预算”

　　《21世纪》：财税改革在立法上应该怎么体现？

　　蒋洪：关于财税法规，我认为可以分为两种：一是决定“干什么”的法规，二是决定“如何做出这些决定”的法规。

　　从立法方面来看，改革的实质问题是公共资金如何使用，按谁的意志来使用。以往实际上很大程度是领导来决定，现在更多地要反映公众的意愿，因此必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

　　《21世纪》：你认为完善财税立法改革的关键问题是什么？

　　蒋洪：对于完善立法，十八届三中全会的决定中有一句话——财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

　　我认为立法改革的关键，是遵照宪法精神理顺公民、人大和政府在财政收支过程中的相互关系。

　　我们可以看到今年的预算法三审稿比二审稿有了改进，亮点是明确了立法的目的是“规范政府收支行为”。但作为宗旨性条款，还存在问题，比如谁来规范政府收支行为没有明确。其次宪法规定的管理国家事务的基本构架，公民、人大、政府三者之间的权责关系没有在宗旨性条款中得到进一步的明确。

　　为了明确预算过程中公民的各项基本权利，应该加强各级人民代表大会对预算的审批和监督，建立全面、规范、透明、高效的预算制度，规范政府收支行为，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。

　　《21世纪》：中央提出要加快完善公共财政预算、提高政府性预算规范、透明、效能，那政府的财政预算的完整性如何加强？

　　蒋洪：现行预算法的适用范围不清晰。虽然提出了“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，是个重大进步。但其只涉及收入、支出，而没有涉及资产、负债，预算管理不全面。

　　另外“政府的全部收入和支出”法律定义尚不够明确，不足以在法律上保证预算的完整性。体现在财政专户存储的收支尚不包含在“预算”的范围内，经营性国有资产所产生的利润只有一小部分纳入预算。

　　而我们应该把各级政府及其所属的所有行政事业单位以及经营机构的全部收入、支出、资产、负债都应当纳入预算报告和预算监督。

　　《21世纪》：政府预算的透明性一直被外界所诟病，如何通过财税法制改革来完善？

　　蒋洪：我们可以通过预算法修正案三审稿看到，对于这个问题，预算法主要是明确了预算公开时间的法律规定性。但没有对预算的透明，也就是公开的明细化程度做出明确的法律规定，会使公开不能起到应有的作用。而且部门预算由各部门分别公开，不便于公众获得信息，也增加了公开的行政成本。

　　可预期的情况应该是，预算收入公开细化到目级科目，预算支出公开，按功能分类细化到项级科目，按经济分类细化到款级科目。项目支出按项目公开。各级政府财政部门负责总预算、本级预算以及所属各部门预算的公开。只有这样才能做到政府预算的透明性。

　　“应控制税收规模增长过快”

　　《21世纪》：如何规范中央与地方的利益关系，将财权与事权紧密结合起来，也是新一轮财税改革不可忽视的重要方面。

　　蒋洪：中央和地方的利益关系其实可以通过预算管理体制来体现，无非两种，一是自上而下的安排，二是共同协商制定。

　　但我们现行的制度是预算管理体制由上级政府决定，报各级人大备案。这与立法的有关规定不相符，实践中会导致财力和财权的过度集中。

　　我认为，中央与地方之间的财政管理体制应由全国人民代表大会立法决定。地方各级政府之间的财政管理体制，由地方各级人民代表大会通过法定程序决定。国务院和地方各级政府按同级人民代表大会的决定负责财政管理体制的实施。

　　《21世纪》：现行税制为了增强中央财政的宏观调控能力，其设计也就摆脱不了行政思维的影响，被人为地增加了许多非市场因素。在市场起决定性作用的前提下，税制改革如何进行？

　　蒋洪：现行税制下，主要存在的问题是税收规模增长过快，如果其速度快于经济增长的速度，那政府就会过多地聚拢社会资本，在这方面应该要控制，三中全会也提出要稳定税赋。

　　另外我们还看到，税收种类过多也是问题，所以国家在推行营改增。我们知道，税收应该有助于社会分工和市场资源的交换，所以税制改革最终的方向就是坚持税收中性原则，让市场决定资源的配置。

　　同时，我们现行的流转税比例过大，而直接税、所得税比重不足，未来的改革方向就是增加直接税的比例。

　　虽然我们有税法，但是实际中行政影响往往会大于税法，所以如何依法纳税缴税，才是未来改革的关键问题。