去年年末，我国基本养老保险基金累计结存31275亿元，如此庞大的资金应该由谁来受托管理呢？谁有资格管理呢？

　　目前养老保险基金由各级社保部门进行管理。前些年社保基金挪用案件时有发生，社保部门、财政部门已经亡羊补牢，加强了对资金的管理。这几年，财政部和人社部还试点编制社会保险基金预算，从一定程度上讲，养老保险基金的管理已经较为规范。

　　但是，养老保险基金的规范性管理和安全性仅仅是基本的、初步的目标，养老基金还有一个重要目标就是实现收益。

　　按照现行的政策规定，养老基金只能存银行和买国债。在经济持续增长，人口老龄化趋势加快的形势下，基金的投资范围偏窄、运营效率偏低、贬值缩水的风险越来越凸显。

　　据人社保部公布的《2013年全国社会保险情况》，去年3万多亿养老保险基金中只有1920亿元是主动投资于债券、委托运营和协议存款，约占基金总规模的6%，其他资金均被动地存放在银行账户上。

　　中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文认为，通过这种投资策略，10多年来养老金收益率平均不到2%，扣除通货膨胀率，年均收益率为负数，处于贬值风险之中。

　　一、为什么社保部门不应代表参保人来管理养老基金

　　笔者认为，养老基金的投资业绩不佳，归根到底是缺乏“主人”。

　　在我国，社保部门已经管理养老基金多年，从部门设置和人员配备的角度，社保部门侧重于社保政策的制度设计，在实务方面擅长缴费征管和养老金发放等，却不擅长于养老基金的投资。

　　客观上讲，养老基金的目标与行政部门的目标存在潜在的利益冲突，需要有独立的养老基金理事会来管理，而不能交由行政部门进行管理。

　　纵观世界发达国家，养老基金无不是通过成立专门的理事会来进行管理，原因是养老基金的目标是追求安全性与盈利性，而行政部门则可能追求经济增长、物价稳定，扩大就业、国际收支平衡等目标，这往往与养老基金的目标存在冲突。

　　在具体的管理上，养老基金的性质不同于财政资金，理应由不同的管理机构来管理。

　　如前所述，当前我国把养老基金的投资限定为买国债、存银行，在很大程度上是一种现金管理模式，这是传统的财政资金管理模式，但是问题在于财政资金是现收现付的，并无太多结余，也无资金贬值的顾虑，而养老基金则是积累型基金，做实个人账户以后可能几十年都不动用，是长期运作基金，如果收益率低于通货膨胀率，几十年以后，基金的购买力将严重缩水。

　　二、成立全国养老基金理事会，解决所有者缺位问题

　　我国养老基金理事会可采用“三三制”组建，使我国的养老基金有真正的主人。根据国际劳工组织的第102号劳工公约的建议，当政府委派一个机构管理社会保障时，受保人员的代表应当参加董事会。董事会由雇员代表、雇主代表和政府代表组成。这三方力量应相对平衡，每方都具有相当的自主权和独立性。在一些国家，为了增强养老基金理事会的代表性，还引进一些社会保障专家作为“独立理事”加入。

　　理事会建成以后，全职理事有独立的任期和透明的薪酬，有较为专业的管理水平，能够忠实代表所有参保人的切身利益，排除各级行政部门的可能干扰，有利于提高养老保险基金的收益水平。

　　理事会定期向社会公众述职，提供审计报表，提高养老基金的透明度。

　　当然，我国当前养老基金的管理分散在各省、各地级市，要切实发挥理事会的功能，还应尽快将养老基金的统筹层次提高到全国。

　　有人也许会说，把我国养老保险基金全部交由全国社会保障基金理事会来管理就行了。该理事会的历史投资业绩还是相当不错的。

　　笔者认为，全国社会保障基金理事会并不适合管理养老基金，理由是：第一，该机构的历史业绩强，在很大程度上托了几大国有银行改制的福，作为战略投资者入股然后套现；第二，全国社会保障基金理事会管理的1万亿元战略储备基金，拟用于人口老龄化高峰时的养老支出，基本上这二三十年不会动用本金，在资金性质、管理机构设置和投资风格上不同于基本养老基金，不宜同时管理两类不同性质的社保基金。

　　（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院副教授）