走向消费新时代的转型与改革(八)

　　我国走向消费新时代，对政府干预经济的角色转变提出新的要求。总的来看，政府需要在消费新时代扮演三大角色：（1）适应公共需求全面快速增长的大趋势，政府需要成为促进公共消费的主体；（2）适应消费者主权时代到来的大趋势，政府需要成为有效市场监管和消费环境创造的主体；（3）适应激活社会资本的大趋势，政府需要成为创造良好营商环境的主体。

　　中国（海南）改革发展研究院课题组

　　改变政府主导型的经济增长方式

　　改革开放36年来，我国形成了一套政府主导型的经济增长方式。这种经济增长方式在推动短期经济快速增长的同时,严重抑制消费市场在引导资源配置中的决定性作用，并带来投资消费失衡的重大隐患。走向消费新时代的政府转型，首要的任务是改变政府主导的经济增长方式。

　　1．投资消费失衡的体制根源是政府主导型的经济增长方式

　　（1）政府主导型的经济增长方式助推投资主导。政府主导型经济增长方式的主要特点是：以追求GDP为主要目标；以扩大投资规模为主要任务；以上重化工业项目和热衷批租土地为主要特点；以行政推动和行政干预为主要手段。这种经济增长方式和相应的制度安排都倾向于激励投资的快速扩张。

　　（2）政府主导型的经济增长方式抑制居民消费。

　　依赖于政府对财富和资源的支配，由此导致在国民收入分配大格局上，政府所得占比过高，居民收入增长缓慢，由此导致抑制居民消费；高度依赖于投资，具有“亲资本”倾向，由此导致企业收入占比偏高，劳动报酬占比偏低，降低居民消费能力；重生产建设、忽视基本公共服务供给，降低了居民消费倾向；重投资数量扩张，忽视消费市场监管和消费者权益保护，导致消费环境不断恶化。

　　（3）竞争性地方政府带来的经济运行风险越来越大。改革开放以来，地方层面已经形成以做大GDP总量为导向、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以行政干预和行政推动为主要手段的经济增长方式。竞争性地方政府的增长模式严重扭曲了投资消费关系，并成为产能过剩、地方债务、房地产泡沫等问题的主要“病结”所在。

　　2．实现资源配置由政府主导向市场决定的转变

　　（1）让市场决定资源要素价格。未来2-3年形成资源要素、环境成本内部化的制度安排。

　　（2）让市场决定投资消费关系。以逐步减少出口退税为重点，尽快出台清理和取消各种不合理税收优惠的行动方案，避免因政府的产业政策扭曲投资消费关系。

　　（3）宏观调控以市场决定为前提。让市场决定投资消费关系，就是要让市场决定投资结构和产业结构调整，这就需要简化宏观调控目标，建立宏观调控以财政政策和货币政策为主的宏观调控体制。

　　3. 改变竞争性地方政府模式

　　（1）实现地方政府由市场竞争主体转向公共服务主体的角色回归。

　　竞争性地方政府不能继续扮演经济主体的角色。否则，将为中长期发展积累更大的矛盾和问题。

　　地方政府不能继续充当投资主体。如果继续充当投资主体，继续扭曲市场，产能过剩的问题是难以解决的。

　　地方政府向公共服务主体的回归，才能适应公共需求变化，让市场决定投资消费关系，并创造良好的消费预期。

　　（2）建立公共服务导向的中央地方财税关系。着眼于大中小城镇公共资源配置均等化，合理划分各级政府间的事权与财力，形成推动地方政府向公共服务主体的角色回归的具体行动方案。

　　（3）形成地方政府市场行为的制度约束。这就需要：尽快让土地这个“第二财政”退出历史舞台，形成地方政府债务的制度约束，改变地方政府“以GDP论英雄”。

　　政府要成为促进公共消费主体

　　我国进入新消费时代的一个重要标志是公共需求的全面快速增长，伴随着政府在公共服务领域投入的快速增加，公共消费将在拉动经济增长、推动经济结构由工业主导向服务业主导的转变中扮演重要角色。在这个特定背景下，政府由主导投资的主体转变为促进公共消费的主体，才能在扩大内需、拉动消费上有大的作为。

　　1.公共消费可以有效带动私人消费需求的释放，并有助于在服务业领域培育新的支柱产业

　　（1）健康消费。2013年我国卫生总费用占GDP的比重已达到5.1%，但仍低于低收入国家的平均比重（6.2%），2016年，这个比重有望提高到6.5%左右；2020年，有望提高到8%左右。

　　（2）教育消费。2012年我国国家财政性教育经费支出占比达4.28%，实现了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中财政性教育经费支出占GDP总量4%的目标。2016年，财政性教育经费支出达到4.5%；2020年，财政性教育经费支出有望达到5%。

　　（3）养老消费。养老基金占GDP的比例最高的是挪威，为83%左右，日本是25%，美国是15%，我国目前只占到GDP的2%。随着人口老龄化的加快，2016年，养老基金占GDP的比例至少应当达到3%左右；2020年，这一比例至少应当达到5%以上。

　　（4）文化消费。目前中国的文化产业在GDP中的比例不到4%，美国是25%，日本和英国都超过了15%。2016年，文化产业增加值将由2013年占GDP的3.77%上升至2015年的5%，使文化产业成为国民经济的支柱产业；2020年，文化产业增加值占GDP的比例不低于8%，使文化产业成为拉动经济持续增长的重要引擎。

　　2.以基本公共服务均等化为重点促进基本消费平等

　　（1）把实现城乡基本公共服务消费平等作为基本消费平等的重要目标。主要的考虑是：有利于解除农民后顾之忧，为农民创造良好的制度预期，激活农村大市场；有利于缩小城乡消费差距，有利于加快人口城镇化进程；有利于提升农民人力资本发展水平，实现农业现代化。

　　（2）到2016年，以制度统一为重点加快城乡基本公共服务均等化进程。重点推进城乡居民养老保险、医疗保险的“二险合一”，基本实现城乡义务教育、基本医疗与公共卫生、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务制度统一。

　　（3）到2020年，总体实现城乡基本公共服务均等化。

　　3.大幅度增加基本公共服务投入

　　（1）到2016年政府的基本公共服务投入。总的建议是：用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重由2012年的35%提高到50%左右，占GDP的比重由8.48%提高到不低于12%；将国家财政用于城乡个人基本公共服务支出水平差距控制在40%以内。

　　（2）到2020年政府的基本公共服务投入。总的建议是：用于教育、医疗卫生、社保就业、保障性住房四项基本公共服务的支出占国家财政总支出的比重提高到60%左右，占GDP的比重提高到不低于15%；将国家财政用于城乡个人基本公共服务支出水平差距控制在30%以内。

　　4.形成政府购买公共服务的制度安排

　　（1）扩大政府购买公共服务的比例。我国自2003年开始推行政府购买公共服务，10年来虽然取得重要进展，但未形成规范的制度安排。建议：把公共资源配置的社会化、市场化改革作为政府购买公共服务体制机制建设的重点，加快公共服务体制创新，形成公共服务领域开放竞争的新格局，争取到2020年政府采购规模占GDP达到15%至20%，服务类采购占政府采购的比例达到30%-40%左右。

　　（2）全面放开公共资源市场。未来3-5年，把培育公共资源市场作为发展政府购买服务的重大任务，在公共资源领域放开市场、引入竞争。

　　放开民生类公共资源市场。适应改善民生、满足多元化的公共需求，全面放开教育、医疗、养老、文化等领域的公共资源市场。

　　放开城镇化发展的公共资源市场。与城镇化进程相适应，全面放开市政工程类、尤其是中小城镇的公共资源市场。

　　放开政府后勤类公共资源市场。与政府简政放权和建设低成本政府相适应，全面放开公车等行政机关类公共资源市场。

　　（3）将政府购买公共服务纳入政府采购的范围。适应全社会公共需求的大趋势，应当尽快明确将养老服务、残疾人服务、教育服务、公共卫生服务、城市规划与环境评估等服务纳入政府采购范围。

　　（4）加快形成政府向社会组织购买服务的制度安排。实践证明，发挥社会组织作用更有利于确保公共服务供给的公益性和专业性。当前，我国公益性社会组织参与的比例并不高。

　　发展公益性社会组织。公共资源配置向社会组织放开，把社会组织作为政府购买公共服务的重要承接主体。

　　实现公平竞争机制。凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会组织购买。

　　出台政府购买公共服务清单。抓紧形成向社会组织放开的公共资源领域的清单目录，为社会组织在承接政府公共服务职能提供制度依据。

　　（5）建立法制化的公共服务监管体制。政府购买公共服务不是不要政府监管，而是需要有效、有力的政府监管。

　　制定公共服务标准、购买方式及实施细则。将政府购买公共服务纳入《政府采购法》，使之规范化、制度化。

　　明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序。形成政府购买公共服务的委托主体和委托对象之外独立性、专业性的外部监督机制，加强社会公众监督和媒体监督，强化监管的有效性。

　　建立公开透明的公共服务购买流程。规范招投标、寻价、委托等不同方式的操作流程，以保证各类承接主体的公平竞争。

　　5.以公益性为目标加快事业机构与社会组织改革

　　（1）统筹政府购买公共服务、事业机构与社会组织改革。事业机构与社会组织是我国公共服务供给的主体。加快推进事业机构与社会组织改革，是发展政府购买服务的关键所在。

　　（2）尽快打破事业机构在公共服务领域的行政垄断。把形成公共服务多元供给主体、多元竞争主体作为新阶段发展和完善政府购买公共服务的重大任务。

　　（3）以公益性为目标加快事业机构去行政化的改革进程。

　　明确事业机构独立法人地位。明确事业单位出资人，以独立承担民事法律责任为目标，加快建立独立的事业法人财产制度，使事业单位真正转变为独立的事业法人和公共服务主体。

　　尽快取消事业单位行政级别。真正把事业单位改造成为法定机构。

　　加快公共服务立法。以明确法定事业机构角色定位为重点，制定公共服务机构的资格、设立、变更等法律程序，为事业机构改革提供法律依据。

　　政府要成为市场环境与监管主体

　　消费环境在本质上是一种公共产品,消费环境的创造离不开政府的有效作用。走向消费主导的经济转型，需要政府在营造消费环境中扮演重要角色。

　　1.推进市场监管由行政监管为主向法治监管为主的转型

　　（1）行政监管为主的市场监管体制难以为继。我国消费市场监管保持着行政审批与市场监管合为一体的突出特征。从食品药品等消费品监管为例，“九龙治水”与“监管失灵”并存。就是说，以行政监管为主的体制不改变，实现监管的有效性是相当困难的。

　　（2）有效的市场监管以法治监管为主。现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是两个不同性质的事物，事前的行政审批是政府的权力，需要依法界定权力清单；市场监管主要是事后监管，以法治监管为主。

　　（3）把建立法治监管作为新阶段市场监管体制改革的基本目标。以维护消费者权益为中心，出台市场监管法制化的改革行动方案，对现有的消费市场监管体制进行重构和改革。

　　2.建立以事后监管为主的新体制

　　（1）政府的市场监管不能以前置性的审批为主。多年来，以行政审批取代监管的矛盾比较突出，有关部门既管审批又管监管，前置性审批过多不仅压抑市场活力，也无法保证事后监管的有效性。

　　（2）现代市场经济条件下，有效的监管主要是事后监管。从现实看，绝大多数企业的消费品安全问题都发生在行政审批之后。为此，建议：统筹考虑行政审批制度改革与市场监管体制改革，在大幅度削减前置性审批的同时，大大强化事中、事后监管，使政府的监管既能够充分激发市场活力，又能够科学、有效。

　　（3）把行政审批与市场监管严格分开。行政审批与市场监管属于不同的政府职能，如果放在同一个机构，就会出现职能的混淆与责任不清，从而淡化市场监管职能。建议：在机构安排上，实现行政审批与市场监管机构分设，建立以事后监管为主的市场监管体制框架。

　　3.调整市场监管权力结构

　　与大部门体制改革统筹考虑，借鉴其他国家消费品安全监管的体制制度安排，整合国家质量监督检验检疫总局和国家工商总局的消费品安全监管职能，组建国务院消费品安全委员会，使其成为权威性、独立性、专业化的消费品安全监管机构，对消费品进行统一、全程监管。

　　4.形成政府监管与行业自律、社会监管的合力

　　（1）形成市场监管中的社会合力。在现代市场经济条件下，政府监管要面对无数个市场主体，如果仅仅靠政府唱“独角戏”，市场监管的有效性很难保证。这就需要充分发挥行业协会等社会组织在行业监管、企业自律中的重要作用。

　　（2）由行业协会承接政府下放的行业管理职能，重点强化行业自律和社会监督。行帮曾经在我国历史上市场经济的萌芽和发展中扮演过重要角色。所谓“行有行帮、帮有帮规”，主要是指各类行业组织在行业自律、社会监督中扮演重要角色。与政府简政放权改革相配套，以行业自律和社会监督为重点，将更多的行业中观管理职能下放到行业协会。

　　（3）加快行业协会去行政化改革。从改革实践看，行业协会官办色彩浓厚，成为政府的附属物，很难把主要精力放在为企业提供服务上，并实现行业自律。为此建议：加快推动现有行业协会的“政会分开”、去行政化；支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会。

　　5.建立消费市场监管的法律框架

　　（1）尽快出台《消费品安全法》。对消费安全监管机构的权威性、独立性、专业性进行明规范，并提高国家消费品安全标准，明确规定企业产品标准制定上不得歧视国内消费者。

　　（2）修改《食品安全法》和《药品管理法》。实行最严格的食品药品安全监管制度，完善食品药品监管体制，重新界定责任主体，加大违法行为惩处力度，对网购食品药品等监管空白地带进行规范。

　　（3）修改《反不正当竞争法》。《反不正当竞争法》已经出台20年，随着时代变化，多方面需要进一步完善。

　　扩大不正当竞争行为的范围，把互联网和网络购物等新经济形态纳入反不正当竞争法的范畴。明确执法主体。明确国务院工商行政管理部门和地方各级工商行政管理部门作为执法的责任主体。进一步加大违法罚款力度。

　　政府要成为创造良好环境主体

　　我国进入新消费时代，增加消费供给能力更需要充分发挥社会资本的有效作用。这就需要政府成为创造良好营商环境的主体，以打造法制化营商环境为重点，尽快在建立法治市场经济上取得重要突破。

　　1.打造法制化营商环境

　　（1）尽快形成国家层面改善法治营商环境的行动方案。尽快形成国家层面改善营商环境的立法、司法改革计划。力争通过5-8年努力，基本形成法制化、国际化营商环境的制度框架。

　　（2）把营商环境国际化作为构建开放型经济新体制的重要目标。借鉴欧盟、北美自由贸易区的营商环境便利化指标和通行做法，结合中国基本国情，形成营商环境国际化的具体目标、指标体系，分步骤在全国范围内推行。

　　（3）鼓励地方以经济立法的形式探索营商环境国际化。建议大力支持地方运用地方立法权，在经济立法与国际接轨方面开展先行先试。

　　（4）在国内推广经商便利指数。建议由国家商务部组织落实，参照国际惯例，编制各省市经商便利指数，逐年公布，倒逼地方政府改善营商环境。

　　2.严格保护私人财产权

　　（1）公有财产与私有财产同等受法律保护。建议修改相关法律法规，严格落实十八届三中全会关于“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”的原则，严格禁止行政机关不经法律程序剥夺私人财产。

　　（2）用列举法明确界定“公共利益”。建议修改物权法，明确界定“公共利益”，说明政府在什么条件下可以征收或征用公民私有财产。

　　（3）强化《国家赔偿法》的落实。实现赔偿法第31条规定“赔偿义务机关赔偿受害人后，应当向相关责任人员追偿部分或者全部赔偿费用”。并在《国家赔偿法》增设新的条款，追究重大过失、严重不负责任办案人员导致国家赔偿的责任。

　　3.全面实施负面清单管理

　　（1）尽快推动负面清单管理对内外资同步实施。现代市场经济条件下，绝大多数领域，内外资应当是待遇平等的。既然对外资可以实施负面清单管理，就没有理由厚此薄彼，反而对内资加以更多的投资自由限制。建议尽快出台负面清单管理在全国范围内实施的改革路线图、时间表。

　　（2）从中央到地方明确各级政府权力清单。在2014年中央各部委对外公开权力清单的基础上，通过1-2年的实践，使这项改革普及到各级政府，在全国范围内普及实施权力清单制度，在转变政府权力理念、建设服务型政府上取得新突破。

　　（3）推动负面清单管理在更多地区实验。建议在上海自由贸易试验区的基础上，结合内陆沿边开放进程，设立更多的自由贸易试验区，加速负面清单管理在地方层面的实施。

　　4.完善反垄断法律制度

　　（1）反垄断的主要矛盾是反行政垄断。中国是个大国，放开市场、引入竞争的领域，常常有无数个竞争者，加上发展市场经济仅仅有30多年的时间，如果没有行政力量在背后支持，任何一个企业都很难形成真正意义上的经济垄断。

　　（2）将反行政垄断应纳入《反垄断法》。在《反垄断法》总则中突出反行政垄断，在《反垄断法》中增设反行政垄断一章：

　　对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等垄断行业的行政垄断行为进行界定。对城市公用事业领域的行政垄断行为进行界定。对教育、医疗、文化等公共服务领域行政垄断行为进行界定。

　　（3）建立对行政部门立法的反垄断审查制度。针对不少行政垄断行为都有行政文件，比如条例、规章或意见等依据，这就需要行政部门出台的相关制定行业政策、指导性文件向反垄断委员会备案，并建立反垄断审查机构对其审查。

　　5.建设法治政府

　　（1）将政府不适当干预市场的权力关进法治的笼子里。这些年，营商环境的恶化，重要的根源在于政府经济行为相关立法、司法的不健全，政府干预市场的权力得不到有效约束。建议尽快启动相关立法司法改革行动计划。

　　（2）将负面清单和权力清单制度纳入《行政许可法》。随着行政审批制度改革的深入推进，清理《行政许可法》过时的许可项目。将负面清单管理作为设置行政许可的基本原则，严格限制行政许可的适用范围。

　　（3）加快公共资源配置立法。公共资源配置市场化有利于改变政府主导的经济增长方式，有利于增大社会资本投资空间。建议尽快出台《公共资源监管法》，明确界定公共资源市场化配置的范围和监管程序。

　　适应资源性产品价格改革的客观要求，明确界定自然性资源产权，完善土地、矿产资源、河流、森林、山岭等交易方式。适应破除行政垄断的客观要求，明确界定社会性公共资源产权，推进各类公共工程承包经营权配置的市场化，在城镇公用事业领域特许经营权的出让上全面引入竞争机制。适应公共服务体制创新的客观要求，明确界定行政性公共资源产权，在完善政府采购的同时，加快推进行政系统服务资源配置的市场化。

　　（执笔：方栓喜 张飞）来源上海证券报)