入夏以来，虽然污染物扩散条件比秋冬季节要好，但北京、河北等地仍然不时遭遇严重灰霾天气。6月2日是星期日，北京的天空整天都是灰蒙蒙一片，能见度很差，空气质量为严重污染，很多原本准备带孩子外出游玩的家长望而却步。

　　面对非常严峻的大气污染形势，多名环保专家强调，法律是解决环境污染的最重要的手段，《大气污染防治法》距上次修订已有13年，中国空气污染特征已发生巨大改变，由典型的煤烟型污染向复合型污染转变，空气污染的环境风险在大幅度上升，这部法律的修订应当尽快进行。

　　政府责任

　　现状：《大气污染防治法》虽有规定，但重点城市空气质量限期达标未落实

　　建议：全面加强空气质量达标管理制度，建立评估、考核和追责机制，并把结果向全社会公开

　　我国1987年制定《大气污染防治法》，1995年、2000年分别对这部法律作了修订。1987年的法律条文为41条，经过两次修改，2000年时增至66条。

　　2006年，《大气污染防治法》进入修改程序。环保部组织专家做前期工作，准备对2000年的大气法进行修订。2010年1月，修改草案由环保部报国务院法制办后，处于“排期”状态。

　　中国环境科学院副院长柴发合说：“那个时候我们已经看到了中国大气污染在发生变化，有很多问题需要重新的认识和定位，法律也需要重新调整。但是由于各种原因，法律到现在还没有修改完成。”

　　中国环境科学学会副理事长、环保部原总工程师杨朝飞表示，2006年提出对大气法作进一步的修改，当时大气污染防治工作没有引起足够重视，虽然纳入到立法计划，但是迟迟没有推进。去年年底和今年年初我国发生大面积严重灰霾，在社会上产生了很大反响。十八大召开后，生态文明建设得到国家的高度重视，环境保护是生态文明建设的重点领域，国家对环境保护工作越加重视。“现在看，大气法纳入立法议程的条件成熟了，估计今后修改大气法的步伐将会加快。”

　　《大气污染防治法》应如何“大修”？

　　专家们认为，首先应全面加强空气质量达标管理制度，构建以空气质量达标规划以及执行为核心的地方空气污染防治机制，制定落实相应的政策和措施。

　　现行的《大气污染防治法》第十七条规定：“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。”

　　“当时提的只是重点城市，没有提所有的城市，也没有说到省。重点城市执行得怎么样？现在看来基本没有落实。”杨朝飞说，政府对大气污染防治负有主要责任，限期达标的制度核心是要落实政府的责任。“我建议一定要把评估机制、考核机制和追责机制明确下来。”

　　杨朝飞认为，必须要在立法中写清达标治理的规划由谁来制订、由谁来实施、由谁来审批、由谁来评估、由谁来考核、最终由谁来处罚。监督机制也很重要，不仅仅是针对评估、考核和处罚等，同时还要和信息公开结合起来，把结果向全社会公开，这种社会的压力是非常大的。

　　环保专家还建议，《大气污染防治法》修订应强化达标管理的规定，并要求非达标区须采取更严格的政策和措施，包括更严格的排放标准、更严格的污染物总量控制目标、总量控制涵盖更多的污染物等；应明确相关政府部门的责任，确保配备足够的资源，确保达标规划能够实施。

　　据柴发合介绍，环保部从去年开始，组织环境规划院等很多单位制定城市空气质量达标管理办法，估计今年出台的可能性比较大。“把空气质量达标管理纳入到法制管理，是势在必行的一件事。”

　　企业监管

　　现状：对企业运营阶段排污的监管，缺乏有效制度

　　建议：排污许可证不应只是准许企业上马的“一张纸”，应该把排污许可证制度作为规范企业排污和政府监管的核心制度

　　《大气污染防治法》规定，大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。

　　专家呼吁，排污许可证制度是发达国家行之有效的一种运营监管制度，中国学了差不多20年了，但到现在没弄懂、没学会。在《大气污染防治法》修订中，应该对排污许可证制度予以完善，将其作为规范企业排污和政府监管的核心制度。

　　“目前的排污许可证仅仅是一张纸，而且是主要针对企业或者建设项目在新建期的一个前置的审批。目前我们非常缺乏企业和项目已经完成审批、进入运营期后的监管。”中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴说，美国的排污许可证详细记录企业运营期间所有的排污设施和排污情况、各个排污设施所用的排污标准等信息，方便执法人员对企业进行监管。目前我们没有这样的监管体系，企业和项目运营之后的管理要求非常少。应该将排污许可证制度真正落实，使企业在运营阶段受到很有效的监管。

　　排污许可证制度没充分发挥作用，问题出在哪儿？柴发合认为，一方面是有些行业部门认为多了一个许可证等于多了一个紧箍咒，产业界反对。另一方面是我们对排污许可证制度研究得不是很深很透，现在很多地方都有自己的排污许可证管理办法，但问题在于是把它作为像卫生许可证、营业许可证那样的一个基本条件来管理，而不是作为污染源全过程控制和污染监督管理执法的依据。

　　“所以我们的排污许可证就像一张纸，而不是像美国排污许可证那样是厚厚的一本规定。”柴发合说。

　　“我们业内有一个玩笑：排污许可证制度之所以没有被好好的推行，是因为翻译有问题，翻译成了许可证，这样就让大家认为这是一个项目上马之前必须要获得的一个东西，获得之后就安全了。”解洪兴说，中国要推行排污许可证制度，要把“许可证”的概念转变，它不仅是项目上马的时候要用的，而且是对项目长期运营进行过程型监管的一套管理机制。

　　目前，我国的环境管理主要有八项制度：环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、污染集中控制、限期治理制度、排污收费制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污申报登记与排污许可证制度。柴发合认为，环境管理应该把排污许可证制度作为核心制度来建立，构成以一个制度为核心的制度体系。

　　违法成本

　　现状：《大气污染防治法》规定的最高罚款不超过50万元，不足以震慑违法排污者

　　建议：应对处罚不设上限，按日计罚；不仅罚单位，也罚负责人

　　按照现行的《大气污染防治法》，最高处罚金额是针对造成严重空气污染事故的，“最高不超过50万元”。在大气法修订中，如何扭转“守法成本高、违法成本低”的现象，是社会各界关注的一个焦点。

　　“比较美国《清洁空气法》，中国的《大气污染防治法》缺乏刚性约束。”全国工商联环境商会秘书长骆建华说，美国法律规定，对违规排污者实行“按日计罚”，每天的违法处罚上限可以高达2.5万美元，或者处以5年之内的监禁，可以两者兼有；如果重犯，则加倍处罚。对捏造、篡改排污数据的，处以罚款或两年之内监禁。对因疏忽而排放有害气体的，则处以100万美元的罚款，或15年之内的监禁。

　　而中国的大气法规定，对违规排污者，处以1万元至10万元的罚款，而且是一次性的。对其他违法行为，大多数罚款也就是2万元或5万元。对造成大气污染事故的最高罚款也不过50万元。

　　“两相比较，可以看出中国的法律过于仁慈，不足以震慑违法排污者，也使得守法成本高、违法成本低的现象长期难以得到扭转。” 骆建华说。

　　柴发合认为，罚款不应该有上限，应该按照对环境造成的影响和违法违规的程度和时间，按日或按时计罚，要把累计效应罚出来。

　　杨朝飞认为，修订大气法，解决违法成本低、守法成本高的问题，有几个原则要遵循：一是针对超标排污企业，所征收的环境税费一定要高于其治理成本，税费不高于治理的成本，企业在治理污染上是没有积极性的；二是环境损害必须要赔偿，这种责任是终身的不可推卸的，日本发生水俣病已经50年了，排污的企业到现在还在赔偿；三是必须没收违法者的非法所得，污染环境那部分的非法所得通过计算要全部没收，让违法者付出高昂的成本，甚至倾家荡产；四是要借助司法的力量、严惩主观恶意的违法行为，对私排偷排的行为要作为法律严惩的对象，对责任人应该刑事拘留或判刑。

　　杨朝飞还建议，处罚一定要“罚单位和罚个人并重”。很多的环保法律法规，对造成污染事故、偷排漏排的污染企业，都是罚单位，没有罚个人。在《水污染防治法》中对处罚个人有了一个突破，规定对于个人的罚款不超过其年收入的50%。《大气污染防治法》一方面要继承《水污染防治法》的“罚单位和罚个人并重”，另一方面要突破水污染防治法的50%的比例，比如罚到让责任人一年没有收入。

　　“治理雾霾，必须出重拳，用重典。”骆建华强调。

　　链接

　　能源基金会、北京地球村环境教育中心日前举行“中国可持续能源记者论坛”，聚焦大气法修订。中国清洁空气联盟秘书处主任解洪兴，介绍了相关专家经过几轮讨论后形成的《大气污染防治法》修订的十点建议：

　　1.建立空气质量标准不断更新的长效机制；

　　2.全面加强空气质量达标管理制度；

　　3.建立大气污染物排放标准不断更新的机制；

　　4.完善排污许可证制度，强化企业排污的运营监管；

　　5.加大违法处罚力度，真正解决违法成本低、守法成本高的问题；

　　6.强化区域大气污染联防联控机制；

　　7.鼓励信息公开与公众参与；

　　8.建立鼓励地方实施更加严格的移动源排放标准的机制；

　　9.加强国务院环境保护行政主管部门对油品质量标准制定和实施的管理；

　　10.建立机动车环保性能监督检查和不达标召回机制。

　　解洪兴表示，这十点建议虽然针对的是大气法的修改，但不局限于具体的条目，主要关注应该形成怎样的管理机制才能有效改善空气质量。

　　作者：刘 毅来源人民日报)