社科院农村发展研究所研究员杜晓山

　　『本期导读』如果说农村是梦想的沃土，那么金融正是其源头活水。新中国的农村金融事业已走过了60多年不平凡的发展历程，在不同时期，农村金融都为农业发展、农民增收、农村繁荣做出了重要贡献。改革开放以后特别是近10年来，农村金融改革不断向纵深推进，农村金融服务覆盖面持续扩大，农村金融供给总量显著增加，农村金融产品创新加快推进，对三农发展的支持力度大幅度提升。但毋庸讳言的是，农村金融仍是我国金融体系的薄弱环节。目前农村金融体系的现状如何？小额信贷在商业性和公益性之间如何平衡？农信社及省联社改革应何去何从？新型城镇化战略将带来何等机遇？本期《中国梦，金融梦——展望中国金融新十年》专访特邀被誉为“中国小额信贷之父”的杜晓山先生为我们解读他心中的“金融梦”与农村金融发展。

　　『嘉宾简介』杜晓山，被誉为“中国小额信贷之父”。现任中国社会科学院农村发展研究所研究员，前党委书记、副所长。主要研究领域为农村金融、小额信贷与扶贫。主要学术专长是农村经济和农村金融、扶贫开发。1982年10月至今，先后在农村发展研究所、科研局工作。此外，还担任、中国县乡经济交流促进会理事长、中国社科院贫困问题研究中心副主任。

　　第一节 杜晓山：现代农村金融体系必须是多层次的 普惠的

　　（配音）今年两会期间，习近平主席解释“中国梦”时表示，“中国梦”就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福。而这个核心，也正是中国金融业一路走来的出发点。

　　金融界：农村是梦想的重要一环，金融也是其发展的源头活水。对于我国的农村金融体系，您觉得理想中的状态是怎样的？

　　杜晓山：现在都爱用“梦想”这个词，实际上按照我们的说法就是预定的目标是什么，或者愿景是什么。从农村金融这个角度而言，实际上我是很认同中央历次关于三农的“一号文件”以及很多正式文件中对农村金融的描述，把这些描述概括起来来谈农村金融的梦想是比较完整的。

　　按照我的理解，中国的农村金融应该成为一个满足多元化、多层次需求的功能齐备、分工合理、产权明晰、管理科学、监管有效、竞争适度、优势互补、普惠性和可持续发展的完整金融体系。按照中央十七届三中全会的说法，就是要建立现代农村金融体系，也就是六大农村发展体系之一的现代农村金融体系，前面那么多定语，全是来描述这个金融体系的具体要求的。如果要简洁地讲，就是多层次、广覆盖、可持续的普惠金融体系。

　　从小额信贷的角度讲，实际上和农村金融的理念基本一致，但要专门突出的是：各种类型的小额信贷，包括商业性的，公益性的小额信贷，它们能够共同地、健康地、可持续地发展。还要强调的一点是“双底线标准”：所有小额信贷机构在商业方面的效益和社会方面的效益都应实现和考核，这是小额信贷区别于其他农村金融机构的主要特点。

　　第二节 杜晓山：我国农村金融发展不平衡现状仍很明显

　　（配音）2003年，国家启动了对农村信用社的改革。经过十余年的努力，我国农村金融发生了较大变化。目前，我国已经有村镇银行900多家，小贷公司6500家，融资性担保公司8000多家，多层次多类型的农村金融体系正在形成，农村金融的服务组织体系更加多样化。

　　金融界：我国农村金融发展目前到达什么阶段？有哪些新的改变？

　　杜晓山：如果要我做一个基本的判断，我国农村金融的发展已经取得了阶段性的重大成就，尤其从2003年以来变化是比较大的，应该讲在与我描述的方向上已经大大地推进了一步，这是从正面的角度来看。

　　但是我们发现农村金融到目前为止在整个金融体系里面仍然是最薄弱的环节，这个现状并没有改变，这是一个总体的判断。具体表现主要就是金融供求之间的不平衡，农村金融的覆盖面、供给规模以及深度都有很大差距，农村金融适度竞争的局面还没有形成。另外，我们还发现整个金融市场的不均衡性，现在最重要的是银行业市场，或者叫信贷市场，约占90％的份额，其次才是保险业和证券业以及其他的金融机构。目前担保、信托、期货都处于非常初级的阶段。

　　除此之外，我们还可以看到其它的不平衡，例如地区之间的不平衡、大中小金融机构的不平衡；商业性、政策性和合作性金融机构之间的不平衡。政策性金融少，而且覆盖不完整，合作性金融还被要求改制成商业金融，合作金融恐将消失。从地域来看，东部农村地区的发达程度虽然不如城市，但已经靠近城市水平了，而中西部农村还差得太远，中西部本身城市的发展跟东部就有一定差距，农村的差距就更大了。中小金融机构数量不足且实力不够强。所以这些方面都还有很长的路要走，农村金融的改革与发展任重道远。

　　但这几年上述差距也在慢慢改变，比如说保监会已经提出了一系列措施和制度来缓解这方面存在的问题。此外，在非银行业金融机构的设立方面，监管机构对新机构设立的门槛也提出了新的思路。还有包括农行的回归、邮政储蓄银行的成立等都是非常有利于农村金融的强化的，以及农村政策性、商业、合作性金融机构可能的均衡发展的。

　　第三节 杜晓山：我国农村金融面临较大的资金缺口

　　（配音）有分析指出，农民贷款难是农村金融中最为突出的问题。大部分农民获得的资金来源于政策性财政拨款，由于缺少有效的抵押物，很少有商业性金融机构给农民放贷。

　　金融界：农村经济的发展离不开金融的支持。目前农村金融的资金缺口大概有多大？

　　杜晓山：资金缺口的问题很多人的看法都不一样，如果按照社会主义新农村建设到2020年全面实现的标准判断的话，这其中包括城镇化、农村现代化，按此计算现在需要万亿级的资金。假设社会主义新农村建设到2020年全面实现那么现在还有七八年，如果按照每年3万亿或4万亿算的话，总共需要的资金就在21万亿到32万亿之间。

　　也有人说，农村人口城镇化所需的人均公共支出至少为10万元，每年提升一个点（超过1000万人）的城镇化率需要至少1万亿元的配套资金支持。

　　金融界：有没有一个比较明确的缺口判断？

　　杜晓山：关于缺口的判断不同的人有不同的说法，世界银行有个说法，小额信贷如果按照五万元一户计算，假定农村目前有两亿人有需求的话，两亿人乘以五万就是十万亿，但这只是粗略的数字。

　　当然所谓小额信贷，不光是信贷的问题，小额信贷的概念应该包括存、贷、结算、汇兑、也包括保险等等，低收入群体所需要的金融服务统称为小额信贷，如果从贷款的角度，我刚才说五万亿的话，一亿五千万户农户的60％，1.5乘以6就是9000万户，就算一亿户，假定一户五万人民币，就是五万亿，小额信贷就需要五万亿，但这只是举例，因为谁也没有给出过准确的数字。

　　第四节 杜晓山：农信社改革不用过分强调股份形式

　　（配音）农村信用社是我国金融系统的重要组成部分，是金融支农发展的生力军。近年来，随着农村信用社新一轮改革工作的启动和专项票据兑付的基本完成，“花钱买机制”的政策效应已初步显现。农村信用社抗风险能力得以增强，整体经营状况和管理水平逐年提升，改革取得了较为明显的成效。

　　金融界：农村信用社改革这么多年但一直没有得到很好的发展，原因之一就是产权不明晰，您怎么看待农信社在改革过程中的产权问题？

　　杜晓山： 2003年国务院推出了关于农信社改革的方案，当时的方案是要求满足“三农”方方面面的需要。根据因地制宜、区别对待、分别指导的方针可以发展成三种类型的产权结构，一种叫作股份制，是商业银行类型的；一种叫作股份合作制，是合作银行类型的；还有一种是纯粹的合作制的。这就是农信社改革的三种模式。

　　但是到了2010、2011年，银监会提出从产权的角度把农信社向股份制农村商业银行的方向改，不再审批任何新的合作银行。农信社在清理资格股、减少资格股、提升投资股同时增加资产的质量，增加资本金的规模，鼓励民间资本进入后，就可以转变成农商行，这个方向是银监会在2010-2011年时的提法，甚至还有个提法是到2015年基本完成农商行的改革。

　　这个思路我是不太赞成的，我认为它和2003年国务院的文件并不相符，和中国的实际情况也不相符，因为中国的国土面积大，地区差距显著，不是一般的小国所能比拟的，因此方方面面的情况差异是极大的，如果我们纯粹地采用商业化股份制一刀切的改革，我认为不符合实事求是的原则和方向，也是不符合中国国情的。

　　我还是主张国务院2003年的所提的改革思路，应该坚持那个方向。有人说从产权的角度来看，农商行的产权制度比合作制的产权制度要先进、要更好、更科学。我并不认同这种说法，我认为合作制、股份合作制和股份制的产权没有谁比谁先进，谁比谁落后的问题，只要适于当地社会的发展，适于群众的要求，包括员工的要求，又能推动生产力的发展，这就是最合理的产权制度。

　　关键是看机构治理、人员素质、敬业水平等因素。管理架构和治理机制的良好模式，核心是形成适应机构运行模式和优良绩效的有效激励约束机制。我国地区差异显著，管理和治理机制应有灵活性。即使只从产权所有制看，也是“最适宜的”才是应鼓励支持的。

　　而且从古至今，从国外到国内，都存在商业和合作两种金融形态并存和互补的状态，如果把农信社全改成商业化的银行，那必然就会取消合作经济，合作金融的产权制度在中国就消失了，我觉得合作制的产权是可以不断完善的，可以有各种理解和做法的。

　　一个很明显的例子，荷兰合作银行在基层叫合作制，在高层叫股份制，下合上股的产权制度有点和我们的省联社和基层县联社的关系类似，下面是合作制，到了省联社是股份制。荷兰合作银行的合作制并不要每个借款人或社员入股，如果愿意作为基层的地域社区银行社员，只要是当地居民而且交一定的费用就可以。各地区基层合作银行都是荷兰合作银行的分支机构，但是不能抢其他地区荷兰合作银行的客户。这其实跟我们现在的状态是一样的，一个县的农信社只能在自己的县服务。

　　所以我觉得还是要按照中国的国情，一个基本的原则很清楚，就是实事求是，因地制宜、分类指导、区别对待。这是最合理的方式。我接触了一些中西部地区的农信社，不管是业内业外的人士都认为我们现在的这种制度从原来比较烂的资不抵债的现象走到今天已经取得了非常辉煌的成就，阶段性的重大成就确确实实是人所共见的。

　　今天要做的是努力改善生产力方面的问题，农信社的资产质量还不够高，农信社的管理水平还比较低，风控水平还不够强，农信社的信息管理系统电算化能力还不够强，农信社的人员素质、员工的年龄结构还需优化，农信社功能定位或者是功能的全面发挥仍然不足，这些都属于生产力方面的问题，我们就要解决这方面的问题。生产关系、治理结构的问题这些方面也需要改，不是说这些不需要改革，但是不要笼而统之，一改就一定要改成股份制，我觉得这种提法不一定科学。

　　第五节 杜晓山：我比较赞成维持省联社的完整性

　　（配音）随着农信社改革的深化，农信社省联社模式已经普遍确立，然而随着县级农信社股份制改革的推进，县级和省级联社之间的矛盾越加突出。

　　金融界：省联社改革也是目前农村金融领域的焦点。对此您持什么观点？什么模式比较适合中国的实际情况？

　　杜晓山：关于省联社的改革问题，我还是比较赞成维持省联社的完整性，从全国范围来说，维持是因为农信社系统是服务“三农”的主力军，而且是服务农户的主力军，农户贷款的80％是由农信社系统完成的，而且乡镇和村级80％以上空白服务是由现在的农信社填补的。

　　另外，农信社本身的发展是不平衡的，即使在同一个省里，例如在中西部也有相对比较发达的城市或者是比较发达的农村地区，但是有相当多的地区比较落后，例如老少边穷地区、山区、人烟稀少区等，比如人烟稀少区的农村金融就很难得到发展，现在国家也没有大量的政策支持这些地区农信社的可持续发展，从全国的政策来看，最后这些省都是用自己省内的农信社力量，对口帮扶解决这个问题的，例如用发展比较好的信用社的资金、技术、人才去支持发展较弱的农信社，现在就基本扭转了这些地区发展滞后的状况。

　　这说明什么问题？说明支持鼓励各级农信社的积极性、主动性和能动性比只支持中央或省级的积极性好的多，多种积极性总比一个积极性强，要调动大家的积极性、主动性、能动性和创造性，所以改革可以自上而下，也可以自下而上，两者有机地结合是最好的，也就像习近平总书记讲到的，我们需要有顶层设计，也需要有摸着石头过河的思路，这个思路不能完全否定。摸着石头过河就表明我们在顶层设计上的思想还不是特别的清晰时，我们需要继续摸着石头过河，而摸着石头过河既有上层摸着石头过河也有基层摸着石头过河的问题，我们需要有顶层设计师指导我们，中央层面、省级层面或者说政府层面的顶层设计，但是摸着石头过河可以是政府的、可以是民间的、可以是企业的，各种形式结合起来才好。

　　所以从省联社的角度来说还是要保证它的完整性，我记得银监会合作金融机构监管部主任姜丽明也发过文章，她就比较赞成荷兰合作银行的经验，荷兰合作银行基层是合作制的，上层是股份制。如果按照这个思路判断的，我国目前省联社的工作比较多的是用行政命令，行政手段，我们能不能更多的采用经济手段，或者从立法的角度把合作金融的形式确定下来。

　　我们假定以省级政府作为大股东出资，然后基层农信社或者农商、农合行自愿入股，这就形成了“下合上股”形式的完整功能的农信银行，就和荷兰合作银行一样。只要认同省级的农信社银行，甭管叫什么名字都行，像宁夏叫黄河银行，北京叫北京农商行，上海叫上海农商行，重庆叫重庆农商行。当然，如基层农信社或者农商、农合行不愿入股或加入后愿意按规定自由退出，认为自己完全独立也可以可持续发展，也应尊重他们的自主选择。

　　试点的模式也可以不同，在试点的基础上进行分析研究，然后再逐步改进和推开。例如可以考虑的模式选择至少有：“下合上股”的整体化双层银行业法人；金融控股公司；金融服务公司；这几种形式的综合模式；等。

　　第六节 杜晓山：小额贷款具有社会属性 不能搞“一刀切”

　　（配音）随着农村多层次金融体系的逐步完善，我国目前的小额贷款公司数量已经达到6500家，很多小贷公司试图通过增加资本金进一步发展壮大，但这恰恰成为这些公司面临的最大难题。

　　金融界：小额贷款公司发展至今有一个最大的阻碍就是资本金，您觉得监管部门应该如何解决小贷公司的持续发展问题？

　　杜晓山：小额信贷现在如果按照机构性质，大的类型划分就是两类，公益性和商业性，但是如果要再细分，可分成三种，公益性里又有一种补贴式的，可称为“福利主义”的，例如小额担保贷款。另外一种不依赖补贴的，我们称其为“制度主义”小额信贷，依靠自身运作就可自负盈亏。公益性机构在我们小额信贷联盟里有60家左右，商业小贷公司全国目前有6000多家，其实开展商业小贷活动的还不止这些，例如农信社、农商行、农合行、农行、邮政储蓄银行都做农户的小额贷款业务，也都属于商业小贷。

　　我讲的公益性贷款机构主要是社会组织在做，例如中国扶贫基金会所属的中和农信公司是最大的一家，已在60多个县开展。各种小额信贷机构面临的问题有共性的也有差异性。商业性小贷面临的问题是融资不足，但最重要的问题之一还有它的发展偏离了小贷的目标和方向，以利润最大化为主要宗旨了。

　　从融资的角度来看，按照现在的规定小贷公司可以从商行拿到资本金50％的融资额，我认为这是不够的，实际上很多小贷公司也拿不到这个融资，原因有很多，主要是政策有问题，第一，50％的资本额度过低，是不合理的，应该区别对待，例如第一年经营运作得好，一年之后可以从商行融资资本金的50％，或者两年之后融资50％，但我认为如机构运营优良，一年之后可以融资50％，两年之后可以按照1：1的比例增加融资额，三年之后可以融资额比资本金以2：1的比例。我看到的国外的资料最多可以达到4：1甚至6：1，但是我们的政策非常的严格，或者苛刻，这就阻碍了小贷公司进一步融资并可持续发展了。

　　但是小贷公司自身也面临几个问题，一个管理水准低，有的小贷公司运作很不规范，基本有可能的几个问题：非法集资的问题；高息揽储的问题；给相关利益者贷款的问题；抽逃资本金的问题。

　　比如一家小贷公司的注册资本金是5000万，然后它再从银行借2500万，这2500万进来之后就把自己的2500万拿走了，实际上最后资本金还是5000万，这种做法如果不查的话是发现不了的，实际上被抽走的2500万已经去干别的事去了，这叫抽逃资本金。另外一种就是放高利贷和暴力追债，这都属于管理问题。

　　公益性小贷对中西部贫穷地区、欠发达地区是最有用的，低端客户群体可以享受到，但是中国人民银行与中国银行（行情，资金，股吧，问诊）业监督管理委员会2008年出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中并没有提到支持鼓励公益小贷，这个问题一定应尽快解决。

　　融资问题、管理问题、人员素质问题等，这些问题我认为也与政府有关方面重视不足有关，这个应该大力呼吁，要解决。当然对于公益小贷自身来说有没有真心实意想做并做好？把公益小贷做到底，就像孟加拉乡村银行（或称格莱岷银行）一样，坚守它的信念、追求和宗旨，不断提高企业管理素质和人员素质，同时获得政府政策和法规的支持，这样我们国家的小额信贷才能健康可持续发展。

　　第七节 杜晓山：农村金融机构发生系统性风险的可能性比较小

　　（配音）在农村金融发展的过程中，金融机构的数量和产品品种已经很多，各种各样的农村金融业务活跃度大幅度提升，但有数据显示，不少违规的经营活动层出不穷。

　　金融界：和商业银行相比，农村金融机构普遍基础薄弱，仅去年年末，农商行的贷款不良率就高达1.76％，您如何看待目前农村金融的风险？

　　杜晓山：根据我看到的资料和做过的一些调研来看，农村金融机构的风险问题很严重，但这难道就一定是系统性的问题或者说是全区域的问题吗？这也不见得，因为在2003年开始改革的时候农信社总体上是资不抵债的，那是极其严重的，坏账率甚至达到40％甚至50％。现在农信社是六级分类，一级社还没有，但是二三四五六级中最差的不良应该在20％以上，还有五B级社，也是属于很差的，不良率大概是10％还是20％。近两年可能会进一步降低，因为有些农信社已经进行了改革和改制。

　　到底实际情况怎么样呢，据我了解到的情况，很多农信社信贷的不良率比公布的要严重。举例说农商行公布的1.73％，农信社公开的说法是5％左右。但实际上可能要高的多，所以说明农信社的问题还是比较多的。

　　不过现在这种情况下，发生系统性风险的可能性比较小，国家还是有能力有办法来解决这些矛盾的。因为我们国力越来越强，机构的风险意识和能力也在加强，所以我认为包括政府平台问题、人人贷信用平台问题、房地产投资过高的问题、包括“两高一资”投资的问题有的已经显现。但是总体风险是可控的。

　　金融界：那您认为目前造成农村金融坏账的主要因素是什么，比如说行政化还是内控还是人才，或者说一些其它的天灾人祸？

　　杜晓山：我觉得这很难用一句话来概括，但是必须要讲清楚的是我们的管理水准和人员素质存在着很大的缺陷，其中包括道德风险、官商勾结这都属于腐败，这种行为现在仍然不能杜绝。当然，有的是不可控的自然灾害。

　　我认为有的地方不正之风可能还仍然很猖獗，在农村，人情管理、不规范运作方面的事情特别多，主要是小金融机构都地处偏远，招人也难，经营状况也不好。另外政策上对这些金融机构的扶持也比较欠缺。例如农村保险，政府可以在税收方面进行减免或者给予其他的政策扶持，例如培训、政府奖励等。

　　第八节 杜晓山：农村金融的管理制度和资源配置要完整均衡

　　（配音）今年开始，我国城镇化建设加速。新型城镇化战略的实施离不开金融系统的支持和推动，而更和谐的城镇化需要对应金融扶持的到位。

　　金融界：新型城镇化在即，农村金融的发展应解决哪些问题？

　　杜晓山：实际上要解决农村金融机构市场管理制度和资源配置的完整和均衡。这可能是很重要的，重点要解决农村地区，尤其是乡镇以下地区、中西部地区、欠发达地区的“三农”金融服务问题。

　　还要解决的问题包括银行业市场和证券保险市场均衡发展的问题；商业金融、政策性金融和合作金融以及民间金融统筹发展的问题；还要解决金融机构数量和质量提升的问题，以及管理素质、人员素质、资产质量的问题。

　　除了银行以外我们还要加强农业保险的发展，农业保险又分商业性、政策性、合作互助性。还要增加资本市场的发展，资本市场里又有证券、股票，还有期货市场、租赁市场、信托和保险。这些都是非银行的金融服务。我们还要鼓励民间资本的发展，但是也要防范风险因素。还要解决的问题包括同级和上下级间监管部门之间的协调配合、沟通机制的建立和政府政策法规的支持等。

　　我现在特别希望能尽快真正解决中西部欠发达贫困地区的金融服务问题，除了要解决服务“三农”和商业化金融机构追求利润之间的矛盾外，还要解决公益性机构的发展问题。希望政府能够对公益性机构给予更大的政策支持，这样有利于欠发达地区的低端客户、弱势群体获得金融服务。

　　商业小贷绝大多数根本覆盖不到乡镇及村一级，它们基本上是浮在县城这一级，服务小微，或者中小微企业或个体户。要解决这些问题的根本办法就是采用综合性的手段，手段之一就是鼓励一部分愿意做公益信贷的金融机构去做，然后政府在政策和法规方面给予鼓励，鼓励公益性制度主义小额信贷的发展。

　　第二个要鼓励民间资本的进入和鼓励各种形式的金融活动，但现在监管方面存在巨大的挑战，因为现在社会乱象在金融领域表现的很突出，诈骗、圈钱、骗局和人们意想不到的问题，这些乱象都可能产生重大的存款人的利益损失和造成社会的不稳定。比如说社会上的高息揽储或变相吸收公众存款根本就没有经过审批。

　　此外，金融中介服务应该是有门槛的，是要有监管的，是要取得创新和监管、创新和风险防控之间的平衡的，现在我们不能强调这三者中的任意一者而忽视另两者，所以它们之间的平衡非常重要，现在农村存在着金融压抑现象，但同时也存在着大量的金融乱像，使得金融市场非常的混乱、良莠不齐、好坏不分，损害了存款人、投资人和弱势群体的权益，而那些通过钻法律的空子的人和机构反而得到了一些不当利益。所以我觉得这方面的制度应该进一步的完善。

　　我既不主张不监管，也不主张一味的严监管，我觉得对不同的机构采取不同的有效监管才是最好的监管，这个“有效”是指：鼓励他们创新，鼓励他们发展，但又能抑制非法和违规的行为。

　　支持城镇化，金融业的着力点，至少应有如下两个方面：第一，从宏观层面，出台金融支持城镇化的政策。支持“三农”方面的金融政策已有不少，可以考虑从支持城镇化的角度，对这些政策进行整合，同时再出台一些有针对性的支持城镇化的金融政策；第二，从政策性和商业性金融的方面来说，一定要早谋划、早布局、早培植，抓住机遇，在支持了城镇化的同时，也为今后的自身发展，争取到更为广阔的空间。

　　从服务方向上要注意，一是金融业要为城镇基础设施建设服务，引导城镇因地制宜地发展具有区域禀赋优势的新兴产业和特色经济和中小企业发展筹集资金，支持重点企业和产业集群化发展等；

　　二是引导城镇强化市场功能和提高服务业比重，促进第三产业发展，为促进居民自主创业和就业提供金融服务，同时满足居民对保险、社会保障和消费信贷等方面的需求；

　　三是支持城镇化进程中的农业产业化，包括为农业产业化提供充足的信贷资金，通过政策支持和贷款投向，引导农业部门进行产业结构的调整和升级。

　　作为融资主力军，银行等金融机构在新城镇化建设中的作用仍被视为主力。应建立健全支持城镇化的综合金融服务体系。各类银行应发挥自身的优势，制定与城镇化发展相匹配、结合自身优势的特色化发展战略，建立科学有效的激励约束机制和内部控制制度，通过提供综合的金融服务实现业务和收益的平稳增长。

　　城镇化建设可以采取政府主导、市场化运作的模式利用民间资金解决。比如，可以通过特许经营的模式，把电、水、气、暖等基础设施项目商品化，让商业资本或民间资本进入运营，这就会大大减轻政府投入的负担。