南昌市长陈俊卿表示，湖北、湖南、江西及安徽四省联合提交报告，争取长江中游城市群一体化发展纳入国家规划。
5月27日，南昌市发改委总经济师柳华对本报称， “现在我们四个城市抱团在争取国家新型城镇化试点区，如果争取到了试点区，在公共服务体系方面，会比其他地方享有更多的政策支持”。
“在这个方面我们四个城市都是比较积极的。”柳华说。
27日，南昌市长陈俊卿也坦承城市群建设需要国家顶层设计、高位推动。陈说，长江中游城市群横跨中部四省，涉及面积20.6万平方公里，人口1.1亿，其中包括四大城市圈以及众多的中小城市，统筹协调难度非常大。
陈介绍，目前，湖北、湖南、江西及安徽四省已联合向国务院上报了《加快推进长江中游城市群一体化发展的请示》，力争早日纳入国家规划，上升为国家战略，“我们期待能够尽快从国家层面编制和实施长江中游城市群发展规划纲要”。
但采访中记者了解到，四地部分主导产业的雷同，却令不少观察人士担忧，希望有更加审慎的合作路径和机制。
国家发展改革委地区经济司司长范恒山此前在博鳌论坛透露，国家发改委正进一步加强长江中游城市群相关问题研究，并会同有关部门，在规划编制、机制建设、政策安排等方面给予四省积极支持，共同推进长江中游城市群合作联动走向深入。
旅游协同
“过去四个城市相互比较更多，竞争也比较多，现在更多讲竞争合作。” 柳华说。
具体到合作，步子较大的是旅游业。
“四地的民俗、文化、自然环境、资源相近，涉及的利益博弈最少。”5月22日，南昌市旅游局局长陈清华在接受本报采访时说，此前四省会城市11部门分别签署协议时，都认为旅游方面是九个方面最有条件率先开展合作的。
今年2月武汉、长沙、南昌、合肥四省会城市签署《武汉共识》，提出在九个层面深入开展协作：包括工业分工合作、区域开放市场体系建设、交通基础设施建设、生态文明建设、公共服务共享区、共享社会保险平台等。
5月19日，南昌、武汉、长沙、合肥四市旅游局联合发布《长江中游城市群四省会城市旅游发展合作组织章程》、《长江中游城市群四省会城市旅游发展合作实施纲要》，这是四省会城市九层面合作，最先出台的合作细则。
具体而言，武汉、长沙、合肥、南昌四市旅游局，推出城市群旅游优惠联票，四城市民互游8大景区(每个城市推出两个主要景区)，享8折优惠。
这只是四城旅游联动的第一步。按照合作细则，四省会合作的远期目标是：四城居民只需持一张卡，即可享受四城主要景区、酒店、购物及餐饮场所的打折优惠。
本报从南昌市旅游局了解到，长江中游城市群四省会城市旅游发展合作组织采用峰会机制，峰会原则上每年举行一次，设轮值主席1名，轮值主席由四市相关市领导轮流担任，每届任期1年。
合作组织下设秘书处，秘书处下设若干工作组，根据年度工作计划重点开展旅游市场促销、旅游产品设计、旅游人才培养等方面的区域旅游合作。
除了旅游文化业外，在交通基础设施合作进展缓慢。
本报记者从南昌市交通局了解到，四城市大交通合作细则的制定主要由武汉牵头为主，其他城市配合武汉做好对接工作。但实质性进展甚少。
27日，南昌市长陈俊卿坦言，交通仍是中部城市群合作发展的瓶颈，四市之间的高铁仍没有“畅通”，目前只有长沙与武汉之间有高铁。
备受关注的共建共享社会保险平台方面，建立医疗服务共享和新型农村合作医疗实现跨市结算方面，目前已有合作构想框架方案，但具体启动尚未明确。
22日，南昌市人力资源与社会保障局一位不愿具名的官员对本报称，“医保实现跨市结算，南昌已经有经验，去年8月份南昌-广州两地医保已实行联网异地结算，两地账户互认，南昌、广州分别在对方城市设立一个专用账户，南昌到广州看病刷医保资金结算，直接从专用账户划结”。
“我们也准备与武汉、长沙、合肥沟通商定四城市间医保跨市结算的具体细则”。
产业博弈
与GDP、税收密切相关的工业分工合作等方面合作细则进展缓慢。
23日，南昌市工信委主任詹水发在接受本报采访时说，旅游、大基础设施的衔接互通互联推动得快一点，因为大家都有需求，而产业方面合作做实很难。
“相互之间都面临发展问题，不可能出现有些项目你们南昌更合适，有些项目你们长沙更合适，你们去搞我们这不搞这种现象。” 詹水发说。
詹举例称，“四个城市都有汽车产业，并且都是各自的支柱产业，南昌汽车产业有江铃、合肥江淮；武汉有二汽，长沙有广汽菲亚特，像这种情况怎么协作呢？产业与社会公共服务不同，大家都有自己的责任和发展压力，这方面合作方面确实很难做实”。
安徽省经济信息中心调查显示，湘赣鄂皖产业趋同度高且存在激烈竞争。就城市群内省会城市来看，合肥已形成六大主导产业，分别是汽车、装备制造、家用电器、食品及农副产品加工、新型平板显示、新能源及光伏。
武汉的汽车及零部件、能源及环保、装备制造、电子信息和食品烟草5个行业销售产值超过千亿元。
长沙拥有工程机械、汽车及零部件、电子信息、家用电器、中成药及生物制药、新材料六大产业集群，其增加值总规模和合肥相近。
南昌主营业务收入过百亿元，且排名靠前的行业有农副食品加工、汽车制造、医药制品、电器机械和器材制造、非金属矿物制造等六大行业。
由此可见，长江中游城市群的主要城市的主导产业存在相当程度的“同质”。在招商引资的过程中，也面临激烈竞争。有合肥不便具名的知情者称，以合肥和武汉为例，作为中部两个重要的省会城市，两地在招商中曾面临多次交锋。如两地都发展家电产业，TCL近期在合肥投资70亿的家电产业园，其高管曾笑称在合肥动工后将专程去武汉向湖北高层“负荆请罪”。
湖南省社科院前院长张萍在去年接受记者采访时曾表示，他曾和同事去湖北做过一周的调研，并未发现湘鄂两省有明显互补的资源，在产业发展和招商方面，两省明显是竞争大于合作。
升级冲动
武汉大学区域经济研究所所长吴传清直言，长江中游城市群现在处于概念宣传造势阶段，四省目前主要是想把它上升为国家战略，以寻求一些政策上的支持，更多的应称为“区域营销”。
本报从安徽发改委一位官员处了解到，同当年中原经济区规划一样，各地都希望能纳入到国家战略的城市群“版图”内，因此目前湘赣鄂皖四省都希望尽可能大范围纳入。
“安徽的皖江城市带、江淮地区、甚至皖北的一些区域，都要求加入。江西方面则延伸到了赣南的赣州，实际上已经到了江西的最南边”。
但这位官员坦陈，目前还只是各省单方面的想法，最终这个城市群会有多大，目前为止国家层面还没有给出明确的界定。
采访中也有区域经济专家认为，中国目前区域规划特别是国家层面的区域规划都面临的问题，就是一旦有国家战略，各地都想尽量大范围地纳入，最终只能是“都扶持就等于都不扶持”。
上述专家举例称，不光是省际间的区域规划，包括一省之内的区域规划也是如此。例如2010年国务院批复的皖江城市带承接产业转移示范区，在安徽本省内经过一轮争抢后纳入了9个城市，包含了全省一半的人口，一大半的经济总量。
其结果是，由于大量的土地指标下放，皖江9市每个市都忙于建设自己的承接产业转移园区，各市之间在产业协作上各自为政，没有形成合力。而安徽省政府重点打造的两个承接产业转移集中区，成了省级政府在地市的两块“飞地”。
“由于各地都有自己的示范区，因此没有一个地方政府愿意支持，致使集中区发展陷入困境而不得不改革体制，由省直管变成地市代管，才激发了地方政府的积极性。”上述专家说。
“这个城市群(长江中游城市群)的范围太大了，而且中间存在很多空白地带，不能称之为完全意义上的城市群概念，个人认为从现实基础和发展方向来看都不客观。”安徽省发改委安徽经济研究院区域所所长徐振宇认为。
徐建议，可将此城市群范围缩小，且不一定要以四省会为支点，因为其初衷是沿江发展，而合肥和南昌并不沿江，且距离较远，从区域经济角度来讲，已经不在一个区域辐射范围。
徐说，长江中游城市群应该确定一些城市，而不是确定一个大范围。应根据各个城市的产业特色做一些产业上的协同和分工安排，形成类似于苏南城市的链条发展。
湖南省社科院经济研究所所长肖毅敏称，合作后或许能带来要政策方面的共赢，“在一般层面上的政策，大家都能享受到，但是特殊政策，要不到都要不到，通过三省跨省跨地区大的经济区，或可以要到。‘长株潭’要不到的，可能‘长江中游城市群’可以要到”。
另一名接近政府的观察人士称，最近国家将出台一系列政策，比如编制城镇化规划纲要，或许是长江中游城市群抱团的重要时机。
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发改委专家：城镇化40万亿是谬论 不宜过度解读
最近关于中国新一轮城镇化投资将达40万亿元的消息传得沸沸扬扬，直至前几天被国家发改委明确否定后，才有所打住。理性来看，媒体爆出新型城镇化投资40万亿元，更多的是一个传说，也是一个非常不严谨的说法。
这轮新型城镇化要投资40万亿元的语焉不详的说法，强化了外界认为这轮新型城镇化将是投资“大跃进”的认识。
实质上，这轮新型城镇化之所以提“新型”，就在于发展理念将发生重大改变。将要从以前的以物为主走向以人为主，要从“硬建设”走向“软建设”，要从“面子建设”走向“里子建设”，要从锦上添花走向雪中送炭，要从单一追求速度走向速度和质量并重。
这意味着新的城镇化要足够重视2.6亿农民工利益，要公平对待，要提升公共服务水平实现公共服务均等化，要通过包括收入分配体制改革、户籍制度改革、异地高考、养老统筹等方面在内的制度建设，来实现软实力的提升，提高城镇化中以人为本的问题。
现有的新型城镇化发展思路的转变表明，这一轮城镇化将不是被各界解读的“新一轮的基础设施建设，又是一次借机的房地产开发‘大跃进’，又是一次投资的大扩容”。有了这些认识就能够清楚认识到，不管城镇化带来的投资数额究竟是多少，但其发展轨道和路径已经发生变化，肯定不会是再走投资依赖的老路。
这种变化从最近中央政府面对经济增速有所下滑，顶着压力并没有出台刺激政策和继续走投资依赖的路径，而是通过简政放权来激发经济的内生增长力量体现出来，可以清楚看到新一届中央政府在理念上的“知行合一”。
实际上，由于对40万亿元的投资没有严谨的说法，导致了40万亿元的空泛化解读。
如果对照面对2008年全球金融危机采取的4万亿元刺激措施，这40万亿元就是一个天文数字了。4万亿元实质上拉动的投资不止这个数，同时投放的周期是在一个很短的时间里面。
如果将40万亿元这个数据放在中国这轮新型城镇化长达20到30年的周期里面来计算，那么是一年不到2万亿元的规模。要知道2012年中国全社会的固定资产投资额高达37万亿元，其中围绕城镇化的基础设施、公共服务和房地产的投资就在10万亿元以上，所以如果按照这个时间和对比维度来看，40万亿元的投资已经不算什么大数据了。
在这轮新型城镇化过程中，肯定不会是投资“大跃进”，但也不是说完全没有投资。当前的关键，是进一步强化在这轮新型城镇化中政府引导、市场主导的模式，只要更多的投资是通过市场的手投出去的，具体数额已经不是最关键的了，因为市场对于投资回报率肯定远高过政府对投资回报率的关心，对于投资回报率也会有更加精准地计算。
综上所述，这轮新型城镇化40万亿元投资只是一个传说，更是一个不严谨的说法，各界不宜对此过度解读，从而造成对这轮新型城镇化的错误认识。
(作者系国家发改委城市和小城镇中心研究员)
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新型城镇化突破口：启动二次“土改”
[ 在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架” ]
中国改革已近临界点，城镇化被视为最可能的改革突破口，而如何在土地改革上寻求破题则是推进新型城镇化进程的关键所在。
近期，由中国金融四十人论坛课题组完成的《土地制度改革与新型城镇化》报告(下称“报告”)，从新型城镇化的视角下，为我国土地制度的改革，描绘了极其详尽的顶层设计。
“新型城镇化形势下需要加快土地制度改革，改革目标是提高土地利用效率，促进房价合理回归，保障我国粮食安全，解决城镇化融资问题。”报告提出，改革建设用地供地方式；允许地方政府发行市政债；征收房产税；转变粮食自给观等八项重大建议。
这份报告是“中国金融四十人论坛”内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》的子课题之一。此前，课题组还公布了《新形势下对外开放的战略布局》。
以土地“当量”换总量
从今后十年来看，中国城镇化仍然需要增加建设用地。原因在于，有2亿左右农村流动人口及其家庭成员入城定居，市政公用设施和公共服务设施水平还会进一步提高，这都需要持续、稳定的城镇建设用地投入作为基本保障。
提出土地制度改革具体建议及配套措施时，报告给出的第一条建议就是，大幅扩大城镇建设用地规划。而扩大城镇建设用地，面临的最大约束是18亿亩耕地红线的问题。
一直以来，中国地少人多。作为世界第一人口大国，中国用全球7%的耕地养活了世界22%的人口，成功解决13亿人吃饭的问题。坚持世界最严耕地制度，严守18亿亩耕地粮食安全警戒线，长期被视为中国发展过程中的不二选择。
“在过去若干年内，坚守18亿亩耕地红线的政策在保护耕地、确保粮食安全等方面发挥了重要作用。”报告称，严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。
与此同时，报告认为，坚守18亿亩耕地红线的政策只是对耕地总量的控制，缺乏对耕地质量的保护。目前，我国18.26亿亩耕地中，中低产田13亿亩。70%的耕地由于农田使用过量化肥、农药、工业污水排放等原因已受到污染，影响了我国粮食安全。
基于这一分析，报告提出了土地“当量”的概念，破题上述矛盾。
所谓土地“当量”，类似于标准煤的概念，即把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。
“以土地‘当量’作为土地计量、核算的标准后，不同地区的耕地和建设用地就有了统一的计量标准，这样就可以在全国范围内建立土地‘当量’交易市场，同时可以改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线。”报告还提出要转变粮食自给观。
上世纪90年代中期以来，我国粮食平均自给率达100.5%。近几年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分别达99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因为我国把大豆纳入粮食中统计，近几年我国大豆进口较多，2010年以来每年进口量都在5000万吨以上，2012年进口量达5800多万吨。
“从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的。可将扣除大豆进口后的粮食进口量与国内粮食总产量的比例控制在10%以下作为确保我国粮食安全的底线。”报告认为，在此基础上，扩大农业国际贸易与投资，一方面适度扩大粮食进口，另一方面鼓励国内农业投资“走出去”，这将有利于缓解国内耕地、水资源紧张压力。
松绑“土地财政”
与城镇建设用地紧张相关联，我国新型城镇化面临的一个重要问题是高房价，而政府过分依赖卖地收入，在一定程度上推高了房价，阻碍了城镇化的进一步推进。
在当前建设用地供给模式下，政府直接参与征地、卖地，一方面导致土地价格高企，房地产价格上涨；另一方面政府财政过度依赖土地收入，政府行为被土地“绑架”。与此同时，大量征地与被征地主体之间的利益平衡也变得越来越困难，由于补偿或者安置问题导致的群体性事件逐渐突出。
数据显示，2010年到2012年，国有土地使用权出让收入为29398亿元、33477亿元、28886亿元，占同年政府财政收入的比重分别为35%、32%、25%，占同期GDP的比重分别为7%、7%、6%。
大量的城市有一半到三分之二的城市建设资金都是来自于土地出让收入。审计署的调查显示，2010年底政府性债务有40%左右是要靠土地收益来偿还的。
此前，著名经济学家吴敬琏在接受采访时说，以赚取土地差价推动的旧型城镇化造成诸多问题，并称“过去几十年来，在这一造城运动中的土地价差保守在30万亿元左右”。
报告认为应改变供地方式，为此还提出了三个解决方案。“其共同目标是减少地方政府对土地财政的依赖，发挥市场资源配置作用。初期可以考虑允许不同地区选择不同方案进行试点，在实践中积累经验，逐步优化趋同。”
具体来看，方案一，改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后，由政府承担土地购置、开发成本，并向土地使用者(开发商等)按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后，销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。
“这样，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。”报告称，此举可有效降低土地价格，从而降低房价，但在土地供给过程中容易产生寻租行为，也需要进一步研究如何实现土地资源的有效分配。
方案二，地方政府的卖地收入归中央。除征地成本外，地方政府所得的卖地收入上缴中央政府，以避免地方政府过度依赖卖地收入。这一方案对现行征地制度变动较小，但土地价格不一定能够下降，而且会增加中央政府和地方政府之间的协调成本。
方案三，政府退出征地过程，实现建设用地供给的市场化。除基础建设、公共设施等用地由政府直接参与征地外，政府不再参与土地征收、出让过程，这也是其他国家和地区土地制度的一般安排。
报告认为，这一方案的优势在于土地市场化改革一步到位，理顺土地供应和价格决定机制。但需对现行土地管理制度做较大调整，也依赖于农村集体决策机制的完善。
开闸市政债
走出“土地财政”困境后，城镇化的建设资金从何而来？
回答这一问题，可先看看城镇化的资金需求规模有多大。中国发展研究基金会秘书长卢迈在接受本报专访时估计，中国未来的城市化会拉动50万亿元规模的投资需求。
算法很简单，一个农民在城市里要安顿下来，大概最少需要12万元。目前已经有两亿多农民在城里面，还有一亿多到两亿要转移进来，也即客观存在总额40万亿~50万亿元的投资需求。
此前，地方政府获得城市基础设施建设资金，主要有两种方式：土地出让金和地方政府融资平台贷款。2012年末，地方政府融资平台贷款余额已高达9.3万亿，这一贷款被视为银行风险的主要来源之一。显然，50万亿的资金需求，再难靠上述两种方式获得。
“允许地方政府发行市政债。”报告称，在城市政府无从获得卖地收入且财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流，包括可稳定征收的财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等。
其实，最近几年地方政府融资平台规模不断扩大，推出市政债，解套“土地财政”的呼声就一直不断。
早在数年前，中国人民银行行长周小川曾在公开场合表示过，通过“市政债+财产税”的组合，能够形成约束力有效的资金流在时间轴上平移，有助于解决中国城镇化过程中的融资问题，并且“有关部门正积极研究市政债推出事宜”。
德意志银行大中华区首席经济学家马骏也对本报表示，应该大力推动市政债市场的发展。一方面，通过发行市政债，可以缓解平台再融资和对银行还款的压力；另一方面，市政债市场的发展也有利于清理地方融资平台以及债务混乱的情况，并使地方政府成为一个可以评估信用质量的单一实体。
在具体的操作方式上，报告从短期和长期两个时间维度给出了不同的策略。
短期看，如果发行市政债暂时在法律上有障碍，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等方式来实现。事实上，当前部分城投债就是基于这个原理。
从长远看，应尽快修订《预算法》，允许地方政府发行市政债。近年来，我国债券市场健康快速发展，也具备了引入市政债的条件。同时还进行了财政部代地方政府发债、上海等地方政府自行发债等探索，一些城投债在某种程度上也已与市政债比较接近。（）
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