财政部财政科学研究所

　　李洪侠

　　当前改革呼声高涨，但改什么、从哪改、怎么改等问题各界认识尚不一致。笔者认为，应以当前经济发展中的突出问题为线索，找出与各种问题表象共通的、背后的、牵一发动全身的原因作为改革突破口，并推进重要配套改革。

　　政府行为错位

　　经济领域的主要问题导向行政体制改革这一突破口。当前经济领域反映突出的问题有：部分行业产能过剩、房价过高、收入分配差距较大、企业创新动力不足等。这些问题背后又有一个共同的推手，即政府管理出了问题，中央政府和地方政府目标不一致和政府行为错位尤其突出。

　　地方政府为出政绩加剧产能过剩。钢铁、汽车、水泥、电解铝、太阳能电池等产能已明显过剩。很多产能过剩行业投资主体看上去是民营企业，但大部分有地方政府的影子，这背后是财税收入和地方GDP在发挥作用。

　　地方政府为增收入而对控房价顾虑重重。地方政府以营业税为主体税种，而房地产和建筑业是营业税大户。同时，地方政府为了完成“事权”出政绩，还不得不在预算外寻找收入来源，2012年国有建设用地出让合同价款2.69万亿元，即使其中一半用于支付拆迁安置等费用，土地出让净收入也相当于地方本级财政收入的20%以上。

　　政府越位对收入差距拉大负主要责任。近十年全国居民基尼系数处在0.47-0.49的高位，收入差距大的突出表现是少数垄断行业和少数人收入过高，而竞争性行业和广大中低收入者被动承受高收入者推高的物价、房价。政府可以从垄断企业获得更多的利润上缴和税收而疏于监管甚至直接插手经营，默许过高收入，是政府的越位。民生领域则因为耗资多、政绩不明显导致政府在基本教育、医疗和保障房等方面投入有限，经过多年努力教育支出占GDP比重才勉强达到4%，民生投入不足客观上使得居民收入和发展差距进一步拉大。

　　处理好政府与市场关系

　　改革行政体制就是要处理好政府与市场、政府与社会的关系，该放的权力放掉，该管的事务管好，激发市场主体创造活力，增强经济发展内生动力，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

　　一是调整政府事权结构，减少行政审批加大公共服务。市场和社会能解决的事情政府应放权，比如非公益性质的投资项目和短期经济运行出现问题，政府绝不应投入财力。相反，政府应该在公益性的医疗、教育、基本住房和社会保障等方面进一步加大投入力度，变审批式政府为服务型政府。

　　二是改革政绩考核体系，引导地方政府行为。各级政府不应“唯GDP马首是瞻”，而是要建立新的以提高增长的质量和效益为核心的政绩考核体系，并公开接受监督。将经济结构优化、经济效益改善、创新动力增强、市场环境良好、公共服务量足价优、社会公平正义等纳入新的考核体系。

　　三是严格控制财政供养人员规模。有精简机构和转变政府职能的关键是防止反弹，应压缩并稳住人员规模，提高政府运行效率。人员成本减少，公共服务质量不降。建议深入研究我国政府合理规模，将规模写入国务院和地方政府机构组织法，建设法治政府、效率政府，稳住行政体制改革成绩。

　　推行配套改革

　　配套推进财税改革是行政体制改革成功的保障。事权调整必然涉及财权，切实管住政府的钱才能管住政府的权。因此行政体制改革应配套推进以下改革。

　　改革预算体制。政府“有形之手”干预微观经济的一个重要手段就是财政支出，控制了财政支出就约束了政府干预经济的行为。从支出角度看，目前我国政府事权即财政支出占GDP比重还低于发达国家平均水平，如果考虑到预算外支出大量存在，政府对经济的干预实际上远多于发达国家。建议在继续推进和完善复式预算、部门预算、国有资本经营预算、国库集中收付等制度的同时，实施全口径预算制度，将所有涉及政府的收入和支出全部纳入预算。加强预算监督，推行预算编制民主化、透明化，预算执行过程法治化、程序化。可借鉴美国300多页的预算执行报告免费派发的经验，将我国预算执行结果细化到科，“三公经费”等一般预算支出和重点项目建设支出细化到目，并及时公开接受全社会质询、监督。

　　完善税制。中央和地方财力与事权不匹配是地方政府行为异化的直接诱因。解决这一问题的思路有：增加地方税种、加大中央转移支付力度、地方事权适当上移和削减政府事权。后两者是行政体制改革自身的内容。在这方面，应开征房地产等财产税、资源税和环境税，将其作为地方政府主体税种，增加地方政府自有税源；在建立全国不动产登记系统的基础上，完善个人所得税等税种的累进税制，发挥调节收入差距的作用；减少中央对地方专项转移支付项目，“合并专项，扩大一般”，将适合地方管理的专项转移支付资金下放地方，为地方政府更好履行职能提供财力保障。

　　改革土地制度。当前经济领域很多问题与土地管理和出让制度密切相关，如农地转为建设用地的过程中，农民获得收益过低，就是因为政府垄断了土地一级市场；再如工业和住房用地同地不同价，招拍挂制度推高了住房用地价格的同时，却没有对工矿企业严格执行。因此，应探索农地合理流转和城乡建设用地同地同权改革，赋予农民更大的土地获益权。改革和完善住宅用地出让制度，严格执行工商企业用地招拍挂出让制度，压缩政府在土地用途转换中的获益空间，同时防止因农民失地、中低收入居民买不起房而使收入不平等进一步加剧。