近日，国务院出台《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（以下简称“《意见》”），这是首部投资者权益保护的专门性制度规定。作为证券期货市场投资者保护的顶层制度设计和总体行动纲领，《意见》的出台必将对落实中小投资者保护起到重要的指导和规范作用，对于增强市场的公信力和吸引力、推动行业的健康稳定发展以及维护社会公平正义，具有非常重要而深远的意义。

　　中小投资者权益保护是当前市场发展的短板问题

　　投资者权益保护的基础性制度供给不足。从全球资本市场来看，保护投资者合法权益一直是各国证券监管工作的宗旨和中心，美国、英国及香港、台湾等国家和地区在投资者保护方面已有相应立法实践，形成了一套实践中行之有效的制度和措施。我国资本市场由于历史发展的原因，长期以来的制度设计偏重于市场规模、市场结构、市场功能的发展和完善，而对于投资者尤其是中小投资者保护的实质性重视不够。我国《证券法》及相关行政法规、监管部门规章等多有提及投资者保护原则，但具体措施和标准普遍缺乏，“一句话”法则居多，导致制度操作性不够甚至形同虚设。个别损害投资者利益事件发生后，投资者索赔无依据、起诉难立案等现象一定程度上说明了制度缺失问题。

　　中小投资者“四权”难以得到保障。参与权、知情权、监督权、求偿权是投资者的基本权利，是保障投资者公平参与市场的必要条件。中小投资者在法规制定的事前和事中基本无法参与，在参与上市公司治理时缺乏表达意见的便利条件。中小投资者相对于证券发行人、证券中介服务机构等处于绝对信息劣势地位，加上知识、经验和专业能力缺乏，难以及时获取真实准确的信息。中小投资者对相关市场参与主体进行监督的形式较少，方式有限，投资者与融资方、监管部门的互动机制还不完善。中小投资者索赔难、起诉难、举证难等问题比较突出，市场多元化纠纷解决机制尚不健全，侵害投资者行为的赔偿责任难以落地。

　　投资回报机制不健全。历年市场投资回报总体较低，近10年我国上市公司现金分红对净利润占比仅有境外成熟市场的60%左右。同时，上市公司不重视公司市值管理比较普遍，部分上市公司治理机制不健全，缺乏多种方式回报投资者的制度安排，许多处于成熟期的公司甚至连续多年不分红。由于投资回报机制不健全，投资者难以形成稳定回报预期，炒新、炒小、炒差等投机行为盛行，价值投资、理性投资理念难以树立，这也是中小投资者亏损的重要原因。

　　投资者保护的市场环境尚未形成。由于历史、文化等各方面原因，我国资本市场的股权文化、契约精神、诚信水平等与境外成熟市场尚有差距。此外，投资者保护的组织体系尚不健全，许多中小投资者的权利意识不强，在发生投资纠纷时“信访不信法”、购买产品时不履行适当性义务以及不了解自我保护的手段等现象也一定程度上存在。

　　健全资本市场中小投资者 权益保护的制度与措施

　　资本市场中小投资者保护面临的情况复杂，难度很大，其内容涉及到证券监管的方方面面，是一项资本市场全员参与的工作。因此，建立健全专门的法规制度，采取有针对性的保护措施是十分必要的。此次，国务院《意见》考虑到中小投资者在资金实力、信息获取、专业知识、风险承受和自我保护能力等方面处于弱势地位，在制度安排中立足于对中小投资者的倾斜保护，围绕落实投资者“四权”建章立制。此外，《意见》坚持兼顾中小投资者保护和市场运营效率的原则，部分措施先行试点、循序渐进，引导中小投资者依法行权，加大公共平台支持，减轻市场经营主体的负担。《意见》对于健全证券期货市场中小投资者保护体系具有重要意义：

　　一是加强中小投资者保护顶层制度设计。《意见》从保障中小投资者知情权、健全中小投资者投票和表决机制、健全投资回报机制、健全投资者适当性制度、建立多元化纠纷解决机制、实施中小投资者赔偿机制、加大侵害中小投资者权益行为监管打击力度、强化中小投资者教育、完善投资者保护组织体系等9个方面提出要求，既有对原有保护制度的完善，也提出很多新思路、新措施，全面构筑了中小投资者保护的制度体系。

　　二是突出投资者权利落实。强化相关责任主体的信息披露义务，强调自愿性、简明化披露规则，健全信息披露异常情形问责机制，保障投资者知情权；推行董事选举累积投票制，为中小投资者投票提供便利条件，保障投资者参与权；健全投资者查询相关市场机构诚信状况的机制，建立违法案件举报奖励制度，保障投资者监督权等。

　　三是健全投资回报机制。要求上市公司要明确分红政策预期，采取现金分红、股票回购等多种方式回报投资者，完善除权除息制度安排。形成基金管理人与持有人利益一致的费用模式。

　　四是健全投资者适当性制度。规范经营机构销售行为，要完善投资者分类及动态评估机制，建立适当的标准、方法和程序评估所销售产品和服务的风险，将适当的产品或服务提供给适当的投资者。明确非适当性销售给投资者造成损失的赔偿责任。

　　五是完善投资者救助机制。推广证券期货专业纠纷调解制度，健全证券期货仲裁机制，完善证券期货侵权行为民事赔偿制度，降低、减免中小投资者维权成本。要求各经营主体设立专项风险准备金用于赔偿。实行证券投资者保护基金和期货投资者保障基金先行补偿机制。

　　推动证券行业落实 中小投资者保护职责和义务

　　国务院《意见》的出台为证券期货市场中小投资者保护提供了较高层面的法规支持，也提出了一系列极具操作性的制度措施。证券监管部门、自律组织、证券发行人、中介机构及相关单位等应各尽其职，有效构建投资者保护责任体系。证券行业作为证券期货市场的重要中介，直接为广大中小投资者提供各类投资及交易服务，在此过程中最大程度地做好投资者教育、投资者服务就是对投资者最好的保护。《意见》的出台从制度层面使得证券行业在投资者保护方面具有更多施展空间，同时也将肩负更多的职责和义务，这既是对投资者的保护，也是对行业自身的维护。近年，中国证券业协会通过督促行业开展投资者教育与服务、推动行业建立投资者适当性制度、建立健全证券纠纷行业调解机制以及组织制作投教产品和宣传活动等引导证券行业积极开展投资者保护工作，但这与资本市场投资者保护的迫切要求相比还不足。

　　市场经营主体是中小投资者保护的主要力量，协会作为行业自律组织，将按照《意见》要求推动行业落实好中小投资者保护职责和义务。一是推动证券公司落实投资者适当性制度。完善证券公司投资者适当性制度指引，督促公司健全内部投资者适当性制度与执行体系。要根据投资者提供的信息，完善对其风险承受能力进行综合评估的方法和标准，对风险承受能力较弱的中小投资者增强推荐产品和服务时的风险揭示等保护性要求。建立对产品与服务风险分级的方法体系，确定各项评估因素的分值和权重，建立评估分值与产品或服务风险等级的对应关系，对代销产品尽职调查并审慎进行风险评估。完善对公司相关岗位人员投资者适当性工作职责的考核、监督及培训机制。以检查评估等方式加强对证券公司投资者适当性工作的自律管理。二是组织行业积极开展中小投资者教育。要将投资者教育纳入开户、交易、服务及营销等各项具体业务规则中，建立以介绍投资产品、业务信息和风险揭示为核心的常态化工作机制。对新入市的中小投资者要开展基础知识培训和投资风险教育，对新推出的产品要做出专门的风险提示，对新出台的政策规则要以通俗易懂的方式进行说明和解释。要将投资者权利和自我保护措施作为中小投资者教育的重要内容。积极利用新闻媒体、新媒体、自媒体等舆论引导作用，加强对中小投资者的教育宣传。三是完善证券纠纷行业调解机制。加强与相关机构的合作交流，逐步建立健全证券纠纷“诉调对接、仲调对接和信调对接”机制，不断提升协会证券纠纷调解工作的影响力和公信力。扩大调解范围，创新调解方式，支持行业和解。设立证券纠纷调解专项基金，为持续开展纠纷调解提供资金保障，为广大中小投资者提供免费调解服务。在条件成熟时，拟将证券纠纷调解中心改造成协会下属的独立的证券纠纷调解机构。四是促进行业加强投资者互动式服务。完善公司客户投诉处理机制，统一投诉处理流程，明确客户投诉受理、处理、督办、反馈、回访、归档、报备等流程及处理时效要求。积极利用中介机构专业优势，向广大中小投资者做好信息披露和解读工作，为投资者行使各项权利提供帮助和便利条件。充分利用互联网、信息技术积极开展投资者互动平台建设，为投资者提供咨询、建议答复。五是不断加强整治非法证券活动力度。根据会员单位参与整治利用网络等媒体从事非法证券活动工作指引，促进行业建立整非工作机制。通过多种渠道持续向社会发布非法仿冒证券公司、证券投资咨询公司等机构黑名单，警示投资者防范非法证券活动。对发现的较为典型的案例和新情况，及时通过投资者公告的方式提示风险。积极与网络联盟等第三方的合作，加强对网络非法证券活动的打击力度。六是建立证券公司中小投资者权益保护评价机制。研究建立证券公司投资者尤其是中小投资者保护的评价机制，以检查、评估等方式加强对证券公司投资者保护工作的自律管理。制定、完善评价指标与方法，为证券公司投资者保护工作提供导向。