党的十八大报告提出，大力推进生态文明建设，优化国土空间开发格局。

　　那么，我们究竟需要一个什么样的国土开发格局？报告给出了答案：控制开发强度，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

　　回顾过去的一年，记者就2012年相关工作梳理出四个年度关键词。

　　年度关键词1：【《全国国土规划纲要》】

　　新闻背景：

　　12月，由国土资源部、国家发展和改革委员会共同牵头，联合20多个部委和科研单位，共同编制的《全国国土规划纲要（2011～2030年）》（以下简称《纲要》）形成征求意见稿。2012年12月19日～20日，两部委在京联合召开会议征求各地意见。

　　《纲要》明确了国土空间开发总体战略，提出以资源环境承载力为基础，以构建集聚开发、分类保护、综合整治三大格局为核心，以推动“四横四纵”多中心网络型集聚开发为主干，以实施全域分类分级保护为本底、以统筹陆海联动为着力点，以设置“四线”管控和差异化分区引导为手段的思路，打造富有竞争力、开发、和谐、安全和可持续发展的国土。

　　记者观察：

　　如果说“优化国土空间开发格局、推进生态文明建设”是我们最终要抵达的目的地，那么《纲要》就如同注有重要路标的方位图，其编制、出台的重要性和紧迫性不言而喻。

　　不同于其他很多规划，《纲要》是一份整体协调未来20年全国国土资源利用的具有综合性、基础性、战略性及约束性的国家空间规划。《纲要》编制坚持“反规划”理念，即不是根据一个战略目标进行任务分解式的方法编制，而是根据国土资源的实际承载能力进行规划。换言之，在未来20年里，我国国土空间开发的强度和方向必须服从于资源环境限制。

　　三年奋战，《纲要》征求意见稿已初步形成，提出要在优化格局过程中切实发挥开发引导和空间管控作用：设置“生存线”，明确耕地保护面积和水资源开发规模，保障国家粮食和水资源安全；设置“生态线”，明确基础性生态用地保护规模，建设国家生态屏障，提高生态环境安全水平；设置“发展线”，保障工业化城镇化所必需的建设用地，优化城乡建设空间；设置“保障线”，确定能源和矿产重要生产基地及运输通道，确保资源持续有效供给。

　　我们期待着这份国家最高层次的空间规划能够早日“出炉”，为最好的未来作出最优的安排。

　　年度关键词2：【《全国土地整治规划》】

　　新闻背景：

　　3月16日，国务院批准了《全国土地整治规划（2011～2015年）》（以下简称《规划》），3月27日，国土资源部发布实施《规划》，明确了未来五年土地整治的指导原则和目标任务，到2015年，新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治后耕地质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上。

　　4月下旬，国土资源部与财政部联合下发《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》，要求加快编制和实施地方各级土地整治规划，落实好4亿亩旱涝保收高标准基本农田建设任务。2012年全国新建1亿亩高标准基本农田建设计划分解下达至各地。

　　6月27日，国土资源部与财政部联合在湖北咸宁召开“贯彻实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田现场会”，交流土地整治规划编制做法与经验。

　　记者观察：

　　推进生态文明建设、优化国土空间开发格局，就要在国土空间规划统领下，以国土综合开发整治为平台和抓手。

　　综观本轮规划，最大的意义在于：土地整治上升为国家层面的战略部署，由自然性工程转变为综合性社会工程，对国家粮食安全战略和节约优先战略，以及社会主义新农村建设和城乡统筹发展战略起到重要的支撑作用。

　　“十二五”期间新建4亿亩高标准基本农田，是“十一五”时期的2.5倍，地从何来，钱从何来，如何建设？《规划》作出了最好的回答：科学划定农用地整治、土地复垦和土地开发重点区域；确定土地整治重大工程；在继续实施116个基本农田保护示范区建设和推进示范省建设的基础上，着力打造500个高标准基本农田建设示范县。此外，《规划》还明确将通过省、市、县级土地整治规划层层分解落实4亿亩高标准基本农田建设任务。

　　“全域规划、综合整治”，统筹推进土地整治，是《规划》的基本思路。其亮点在于：一是目标多重化，即数量、质量、生态并重。二是整治范围扩大，即统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿废弃地整治、土地复垦和未利用地开发等各类活动。三是统筹城乡发展，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间有序合理流动。四是与全国主体功能区规划等重要规划充分衔接，落实区域发展战略，实施差别化土地整治。

　　新一轮土地整治的大幕已拉开。我们有理由相信，从新的起点出发，土地整治必将在国家战略平台上实现新跨越。

　　年度关键词3：【严守城乡建设用地边界】

　　新闻背景：

　　3月，国土资源部发出通知，要求各地严格实施土地利用总体规划，严守城乡建设用地规模边界，防止城镇建设无序蔓延扩张。该通知强调，各地要按照土地利用总体规划划定的“三界四区”， 将城镇建设用地管制边界和管制区域落到实地，确定管制边界拐点坐标。城乡建设用地扩展边界原则上不得调整。

　　记者观察：

　　据统计，2000年至2010年，全国城镇建成区面积扩张了60%多，远高于城镇人口的增长速度。与之对应的现象是，随着城市的急剧扩张，越来越多的农村一点一点被城市包围、蚕食，逐渐从“城乡结合部”变为“城中村”乃至“城市新区”。

　　对此，有专家认为，土地城市化的速度快于人口城市化的速度，反而降低了城市的密度，是“反城市化”。换言之，“摊大饼”不仅不是城市化，反倒拖了城市化的后腿。

　　怎样才能捆住城镇建设无序蔓延扩张的手脚？首先要看得见城乡建设用地规模边界在哪里，其次是要管得住。因此，国土资源部下发通知，要求各级政府强化建设用地空间管制，按照土地利用总体规划落实城镇建设用地管制边界和管制区域，明确四至和拐点坐标，并设置标识向社会公告。此外，城乡建设用地扩展边界原则上不得调整，是不折不扣的“高压线”。

　　年度关键词4：【向改革创新要空间】

　　新闻背景：

　　2月，国土资源部在昆明召开低丘缓坡未利用地开发利用试点现场观摩会。

　　4月，国土资源部下发通知，确定在河北、山西、内蒙古、辽宁、江苏、安徽、河南、湖北、四川、陕西十省区开展工矿废弃地复垦利用试点工作。

　　5月24日，国土资源部在广州举办节约集约用地政策创新座谈会，交流广东“三旧”改造经验，探讨如何推进城镇低效用地二次开发。次日，与广东省人民政府正式启动了深圳市土地管理制度改革综合试点。

　　7月13日，国土资源部在京召开视频会议，要求各地规范有序开展城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡荒滩开发和工矿废弃地复垦利用等三项试点工作，严格限定试点范围，控制试点规模，切实加强项目区管理，做好上图入库，建立试点项目评估奖惩机制。

　　记者观察：

　　对一个人口超过13亿、人均耕地仅1.37亩的发展中大国来说，要解决好吃饭和建设的问题，实为不易：一方面，我国国土辽阔，但适宜生产生活的陆地空间较少，可供大规模、高强度开发的国土更为有限。另一方面，据测算，“十二五”时期，全国建设用地需求总量约为4659万亩，年均932万亩。

　　如此国情，恰是对政府管理智慧的极大考验。“要深化改革创新，在制度创新上下更大功夫，依靠制度红利促进经济社会又好又快发展。”正如徐绍史部长所说，当前唯一的应对之策便是积极创新土地管理和利用方式，在不增加或少增加建设用地总量的同时拓展建设用地空间。

　　具体来说，就是要创新土地管理和利用方式，推动土地差别化精细化管理，通过立体开发、布局腾挪和结构调整等，努力拓展建设用地新空间：向节约集约要空间（推进城镇低效用地二次开发），向结构调整要空间（规范推进增减挂钩），向荒山荒坡荒滩要空间（推进未利用地开发利用），向废弃土地要空间（开展工矿用地复垦调整利用）、向精细化管理要空间（探索土地分类管理）。来源国土资源部网站)