近期，全国人大向社会公众征求《预算法修正案草案》意见。草案中“国库管理的具体办法由国务院规定”的表述，引发了“我国国库管理要走一条什么道路”的讨论，是继续坚持受政府委托、人民银行经理的国库体制，还是确立一种受财政委托、选择人民银行或者商业银行代理的国库体制，抑或是由财政自办国库的体制。

　　从现行《预算法》等法律法规来看：国库是办理预算收入收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构，国库由人民银行经理。将人民银行“经理”国库改为“代理”国库或其他提法涉及两个实质问题：一是要废除法律法规确立的现行国库管理体制，改变行之有效的国库管理监督制约机制和财政、货币政策协调配合机制；二是将人民银行受权管理国库的法定职能定位，变为类似商业银行“受托代理”的角色。

　　1985年，国务院颁布《国家金库条例》，确立了现行的人民银行经理国库体制，明确组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责。自此以后的《预算法》、《预算法实施条例》、《中国人民银行法》等法律法规均作出了人民银行经理国库的安排。2003年修正人民银行法、2008年修订各部委“三定”时，也保留了人民银行经理国库的职责表述。

　　在我国，人大负责预算事前审批；财政部门负责预算编制、执行；人民银行负责事中监督预算收支；审计部门负责预算事后监督。财政是政府的总会计，国库是政府的总出纳，会计和出纳互不兼任，实行“钱账分管”。这种职责分工符合党的十六届三中全会强调的“完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督”。也符合党的十七届二中全会关于“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的行政管理体制改革精神和“收入征管与收纳分离、支出决策与执行分离”的财政管理要求，是完全符合中国国情的。

　　“国库管理的具体办法由国务院规定”意味着国库管理体制将在经理制、代理制或财政自办国库中进行选择。经理制下，人民银行对政府负责，政府委托人民银行对预算收支进行事中监督，行使“政府的银行”职责。

　　代理制下，人民银行或商业银行向财政部门负责，财政部门委托人民银行或商业银行来管理国库，人民银行和商业银行均没有监督权力。财政自办国库则是财政自己行使事中监督权。无论代理制还是财政自办国库，其实质是取消外部门的事中监督，改由财政自己监督自己。

　　如果改变人民银行“经理”国库现状可能导致以下后果：首先，可能导致政府公信力下降。改变经理制弱化了对财政的监督，不符合依法行政中“用权受监督”的要求，与社会公众日益高涨的规范权力、让权力公开透明运行的呼声背道而驰，政府公信力将会受到较大影响。

　　其次，可能影响分税制财政体制的顺利实施。在税收、大量非税收入由中央和地方按不同级次分享的财政体制下，若无人民银行进行事中监督，必然扰乱上下级财政之间既定的收入划分标准，最终削弱中央宏观调控能力。

　　此外，若改变经理制，财政部门权力将进一步扩大，可能加剧财政领域的腐败和危及国库资金安全完整。近年来，江苏财政受贿案、江西鄱阳财政资金贪污案等案件就是财政部门专户资金放在商业银行“代理”，财政自己进行监督、管理出的问题。

　　从多年的实践看，人民银行经理国库的体制具有天然的优势。一是人民银行能及时监控和掌握财政资金的变动过程、方向和规模，分析财政资金收支增减变化对社会资金流量、货币政策制定和执行效果产生的影响，促进财政政策与货币政策的协调配合，形成国家宏观调控合力。

　　二是人民银行实行垂直管理，地位比较超脱，能够依法监督各项财政资金收支业务，有利于降低风险，确保国库资金安全。

　　三是人民银行是支付清算系统的组织者、管理者，跨行资金支付清算必须通过人民银行完成，财政资金收支运转环节更少，成本更低，效率更高。

　　因此，在当前的政治体制、预算管理体制下，人民银行“经理”国库，办理政府全部预算收支业务，并在办理过程中实施监督的制度安排不应轻易改变。

　　（重庆大学发展研究中心副主任、教授、博士生导师）