机遇与遗忘并存，兴奋与忐忑交织。这或许是当前为数众多的国家高新区最真切的心态。

　　7月6日，中央在京召开首届全国科技创新大会，以共产党人对生产力的虔诚信仰及对国家前途命运的忧思提出，要牢牢把握新的科技革命和产业变革、世界科技创新格局调整的机遇，加快国家创新体系建设，争取在2020年进入创新型国家的行列。

　　对致力于发展高新技术产业、并探索了20年的国家高新区而言，这无疑是里程碑式的重大历史机遇苟能担起历史重任，功莫大焉。

　　但这次科技创新大会的诉求本身亦表明，国家高新区虽历经20年探索，中国依然自主创新能力不强，科技体制机制与经济社会发展和国际竞争的要求依然不相适应。换言之，高新区显然没有达到其设立之初国人所赋予其的厚望。

　　同样令高新区忐忑的是，这次全国科技创新大会释放出的另一信号亦表明，在未来中国国家创新体系建设中，高新区的角色并不清晰。

　　甚至有高新区研究人士表示，中央对高新区在国家创新系统中的地位和作用认识不足，更遑论政策指导。

　　套用一句略显耸人听闻的话来形容，高新区面临着创新还是被边缘的战略抉择。

　　回望历史：高新区20年的探索，究竟得失几何？又能为中国创新体系建设、跨入创新型国家提供哪些经验教训？

　　这，或许是高新区在历史机遇面前再出发的基石与序曲。

　　1. 以高新区回应新技术革命

　　“中国高新技术起步并不晚。”长期致力于创新地理研究的北京大学教授王缉慈指出，中国高新技术产业开发区的诞生，既是1980年代初科技体制改革的结果，也是中国对世界新技术革命浪潮的回应。

　　改革开放之前30年，中国的科研成果一直锁在保险柜里或者封在科研院所里，没有释放出能量。尤其是很多当时视之为高技术或顶尖的技术都放到了“三线 ”，深藏在偏远隐蔽的高山深洞之中。转化科技成果、使科技与经济更紧密的结合，成为1980年代初科技体制改革的根本动力。

　　另一看起来颇为寒酸、却又如此直接的推动力是，彼时穷困的财政无法为科研机构足额拨款，不得不放活科研人员到社会上自谋生路。

　　“当时，像我哥哥王辑志、柳传志这些科研人员纷纷走出高楼大院，在国家除了政策什么都不给的情况下，中国的高新技术就空转起步了。”王缉慈说。

　　与此同时，改革开放、国门大开之后，托夫勒《第三次浪潮》、奈斯比特《大趋势改变我们生活的十个方向》等著作强烈冲击、震撼着国人。“中国人突然发现，国外的技术发展变化这么快！有一种文革那么多年都耽误了的感觉。”王缉慈说，这激发出中国人的一种奋斗精神，“觉得外国人能做到的中国人也一定能做到”。

　　这种以信息技术为代表的新科技革命的冲击，使中国在1983～1984年间，出现了一场新技术革命与我国对策的大讨论。这场大讨论进行了大规模的新技术革命和对中国挑战的研究，分析了全世界新技术革命的动向和趋势，主要是微电子革命那时美国半导体产业已初见端倪。而在这次大讨论中，就有专家、学者提出要在中关村地区建立“科技文化特区”、“科技园区”等。

　　在科技体制改革和应对新技术革命挑战的双重作用力之下，中国的高新技术开发区应运而生。

　　1988年5月10日，北京市新技术产业开发试验区成立，成为中央政府认可的首家高新区。同年8月，一项发展中国高新技术产业的指导性计划“火炬计划”获得批准并由科技部负责实施。3年后，全国又建立了26个国家级高新技术产业开发区，高新区由星星之火开始燎原。

　　当然，这些高新区无一例外都由地方政府兴建。这也为高新区日后的发展分歧埋下了伏笔。

　　从全球范围内来看，中国近邻韩国、日本的高新技术也是在这一时期起步，并不比中国早多少。

　　韩国虽然早在1973年朴正熙总统任上，就批准在汉城以南160公里的大德建设科学城，但1978年才有第一批科研机构入驻，1988年才初具规模。日本雄心勃勃建设26个高技术城的法案1983年获得通过，1990年才完成基建。台湾海峡对岸的新竹科技园也只不过是在1980才开始运行。

　　2. 高新区日益成为国民经济支撑

　　“从20年的实践跨度看，高新区的诞生和存在的意义，首先在于极大地加速了中国工业现代化的进程。”从高新区诞生之初就开始跟踪研究的中科院科技政策研究所高新区中心主任王胜光认为，高新区正日益成为国民经济的重要支撑，其设立之初确定的“带动、引领、辐射、示范”的目标已“超额完成”。

　　如果从官方的统计数字看，国家高新区确实可谓成就斐然。2009年，56家国家高新区营业总收入达到78706.9亿元，工业增加值达到15416.7亿元，年末从业人员达815.3万人，实现工业总产值61151.4亿元，实现工业销售产值58593.8亿元。特别是高技术产业产值达到28879.9亿元，占全国高技术产业产值（2009年全国高技术产业总产值60439亿元）的47.8%。到2010年，56家国家高新区工业增加值占全国工业增加值比重达到12.04%。

　　据2009年对56家国家高新区的统计，有23家高新区的工业增加值在其所在城市中所占份额达到30%以上，16家高新区的园区生产总值占当地城市GDP达到20%以上。在城市财政收入及净利润方面，2009年各高新区上缴税收及净利润在其所在城市中的比重均值分别达35.56% 和32.38%，19个高新区上缴税收占比超过重40%。

　　“尤其值得关注的是，高新区的这种贡献规模和力度会持续加大。”王胜光说，这主要是受到三个方面的作用：一是现有的国家高新区在不断扩区，比如武汉东湖高新区规划面积扩至518平方公里、常州高新区扩大到了439.2平方公里、南昌高新区扩大到了231平方公里等等；二是考虑到区域间的平衡发展和地方创新发展的内在要求，升级和新批国家高新区的数量在持续增长；三是国家高新区的经济增速远远高于国民经济的增长速度，随着时间的推演，经济总量在国民经济中所占的比例会越来越大。20年来，国家高新区营业总收入、工业总产值、实现利润、上缴税额、出口创汇五项经济指标的年均复合增长率分别为42.35%、41.71%、39.53%、41.42%和43.52%，经济增长绩效大大超出全国平均水平。

　　“以10年平均增长率初步测算，至2025年，仅原有56家高新区内工业增加值占全国工业增加值的比例将达30.04%，如果考虑2010年新升级的高新区，这一比例将进一步上升为39.08%。”王胜光说，“由此可以推论：在未来10~15年的时段内，国家高新区会崛起成为国民经济的重要支撑（至少对工业经济而言），会成为推动中国经济增长的重要依靠力量。”

　　3. 高新区未能成为原发性创新中心

　　但如果换个尺度从探索国家创新体系建设、高新技术发展的路径来衡量的话，高新区的成就显然要黯淡很多。

　　如果按照产业分类，通常所谓的高新技术产业如IT、生物技术、新能源、新材料一般都栖身于高新区里。但正如王缉慈教授所指出的那样，全球的高技术区域有等级差异，且在研发和生产、服务功能环节上也有等级差异有的是做高新技术产业研发的，有的只是做生产的。

　　“其实，我们的高技术企业在很多方面是给国外打工。”王缉慈说。中国高新区虽然集聚了大批的高新技术企业，但通过招商引资聚集起来的这些高新技术企业在整个高技术创新等级中处于低端。以至于能很容易看到高新区中的流水线与蓝领工人遍地，甚至于高新区的产业档次还不如经开区或成熟的工业园区。

　　至于中国自身的高新技术产业化，在高新区建立之后的短短几年就技术枯竭。中关村的标志性企业联想走上“贸工技”道路，正是这种高技术资源枯竭的典型反映。至今，中国的高新企业仍延续着无技术可供转化的状态。

　　如果从高新区内的企业主体角度来看，到底高新区是不是都在发展中国的高技术，则是个很尖锐的问题。“所谓的高新技术产业开发区，它的行为主体非常复杂，企业种类非常多，现在已经很难分清楚。”王缉慈说，“它包括真正发展高技术的企业，也包括发达国家的那些想要利用中国的技术资源、利用中国的人力资源、甚至可能会有想要探听中国技术秘密的。从整体上说，中国的高新区并不都是创新型的区域”。

　　如果用一组数据作对比的话，中国高新区的成色就更逊色很多：据国家外国专家局原局长马俊如介绍，中国高新区年均增长25%，而国际先进高新区是35%；高新区对口主管官员、科技部火炬中心副主任杨跃承则指出，硅谷企业有10%以上的利润率，而中国的企业，没有足够利润，科研投入很难，质量上不去；只有3%—4%的利润，“企业成为创新主体基本是一句空话”；从更广的角度看，全球86%的研发投入，90%的研发活动，95%的发明专利，掌握在发达国家手中；全球6万个跨国公司，基本上都是发达国家的。

　　除去高新技术产业发展，设立高新区的另一初衷促进科技与经济相结合的体制探索，也并未达到预期。

　　曾于1987年受命于时任中共中央办公厅主任温家宝指派赴中关村调查、并促成中关村成为中国第一家高新区的原中央办公厅调查室副主任于维栋,在纪念建党90周年的一篇文章中指出，“中国共产党90年来，一直都在解决制度问题，在中关村电子一条街调查的时候，恰恰感觉到，这里可能产生一种新的制度解决科技与经济脱节的问题。所以，当时调查报告的最后一部分不是就事论事，不是就中关村论中关村，而是从中关村看到中国今后的发展。”

　　虽然经过高新区20年的探索，但时至今日，解决科技与经济结合的制度改革依旧是本次全国科技创新大会的根本诉求之一。

　　在王缉慈看来，甚至时至今日，高新区对创新的认识也仍然存在误区。“中国有个很大的误区，认为只要产业集聚就带来创新，实际上不是。扎堆可以降低成本，但不一定促进创新。最重要的还是制度创新，而不是扎堆本身。”她说，“我国高新技术企业和产业一直是基于政府的优惠政策发展，包括战略性新兴产业。这方面有些僵化，总觉得国外发展什么产业，我们就发展什么产业，而没有考虑发展产业中什么样的价值环节。”

　　此外，中国的高新技术产业发展和房地产开发也是紧密联系、甚至是缠绕在一起。“刚开始的一段时间，高新区是有一股发展高新技术的干劲，但是后来很快就被卖地、赚钱、腐败等东西包围……”

　　无疑，王胜光的评价是中肯的：我国高新区仍处于创新竞争力的培育阶段，虽已在国内初步体现了聚集创新的优势，但未能真正成为具有全球化创新竞争力的平台，未能成为激发原发性创造、引领和带动整体经济转型发展的创新中心。

　　4. 高新区事实上的双重使命

　　高新区这种产业腿长、创新腿短的尴尬局面，某种程度上从诞生的那天起就已注定，甚至从高新区的全称高新技术产业开发区就可窥出端倪。

　　“自高新区诞生开始，各地就把其作为推动地方经济发展的主要抓手，建设高新区、振兴地方经济成为各地争相建设高新区背后的主要动机。”王胜光指出。

　　以中关村为例，北京高新技术产业开发试验区在1988年批准设立时，北京市政府上报国务院的申请中就把建设高新区作为振兴北京经济、扩大北京就业的主要目标之一。

　　也因此，20年前定名为“高新技术产业开发区”而不是定名为“智力密集开发区”（1985年，当时国家科委首次立项做的对建设中国高新技术开发区的可行性研究，开始的项目名称就是“中国智力密集区研究”）或“科技园区”，更加吻合我国的实际。而这种命名本身就凸显出高新区具有的创新与产业的双重使命：地方政府将其视之为招商引资、拉动地方经济增长的产业区或工业区；而宏观决策部门和学界习惯于认为高新区是一个产学研结合的空间，而不是搞产业的地方。

　　“中央和地方政府在主导高新区发展的观念和认识上并不完全一致，在一定时段内和一定程度上导致了对高新区功能和作用的不同理解，也导致了建设路径的多元化。”王胜光指出，事实上，高新区首先是一个搞产业的地方，其次才是搞创新。

　　“这尽管有点背离了最初宏观层面设计者们的本意，但立足于产业、立足于规模经济实力再搞创新已经成为中国建设高新区一条行之有效的经验。这也是一些地方工作者经常谈到的，创新需要花钱，而高新区只能靠发展产业挣到钱才有可能支持和鼓励创新。”王胜光说。

　　当然，这并不是问题的全部。中央各部门间、地方政府各部门间、中央与地方之间，甚至地方不同领导之间，各自条块分割，政策缺乏协同性与互补性，亦是高新区尴尬局面的重要制度原因之一。

　　在中央层面，主管开发区的商务部、掌握宏观审批大权的国家发改委以及具体操持产业发展的工信部都有各自的“算盘”，各自根据自身权力布局诸如产业“振兴基地”、“示范基地”之类的功能区，并相应配置资源；地方上，不同领导也各有不同侧重点，诸如“开发区是书记的地盘，高新区是市长的势力范围”这种分隔在很多地方都存在。这就导致资源分散、浪费与错配，也导致高新区发展受困。

　　此外，对高技术创新规律的认识亦是逐步拓展的。“在我国建立国家级高新区之初，国际上对发展中国家如何发展高技术和如何进行技术创新也没有清晰的看法。”王缉慈介绍，而国内也“并未能充分估计到高新区建设本身的风险和面临的不确定因素，尤其是尚未充分认识具有国际竞争力的产业对于创新集群的需求”。

　　甚至从更基本的层面来看，高技术创新也很难说是政府能规划出来的。从全球范围来看，政府主导规划的高技术城规划无论是韩国大德科学城、还是日本雄心勃勃的建设26座高技术城计划，大都难言成功（新竹科技园或许是个例外）；相反，英国剑桥、法国巴黎西区这些并非政府有意规划的地方，反而成为重要的高技术极。

　　总而言之，造成高新区当前高技术创新不强的原因，一方面是我国整体的创新与产业基础薄弱，发展的阶段性决定了创新能力和创新水平不高的客观实际，要实现创新“中心”的打造还需要长期的积累与快速的追赶；另一方面是我国高新区自身创新体系的建设仍然存在结构性矛盾、功能性异化以及违背创新发展规律的问题，存在政策设计和政策执行层面的不足。这些都极大制约了高新区创新能力和创新水平的有效提升。

　　5. 建立国家创新署和国务院直属的高新区

　　“如果说，中国高新区前20年的发展主要是以地方为主导，那么下一步要更偏重一点国家主导。”王胜光认为，中国当前整体上仍处于经济技术发展的追赶阶段，通过政府动员、组织、配置资源以推动创新的路径在未来相当长一段时间内仍是无法跨越的如果依靠市场完成这个过程，需要的时间太过漫长。因此，加大中央层面对于高新区的干预、加强对高新区政策的协同性与互补性、乃至进行顶层设计，将是下一阶段推动高新区在创新系统建设中担起历史重担的必要举措。

　　就政策的协同性而言，既包括中央与地方政策的协同，也包括地方政府各部门和中央各部门的协同；从政策的互补性而言，在创新已是整体、系统性有机互动过程的情况下，政府各相关部门的政策都可能影响到创新，如果各部门政策缺乏互补性，科技体制改革将成为空谈，高技术创新也只能是泡影。

　　“地方立足于把高新区做成区域经济增长极，国家把整个高新区做成一个国家的创新经济体”。王胜光认为，以此来审视国家的教育政策、科技政策、金融政策、产业发展政策、人才政策、人文环境政策等是不是配套，而这些政策一定是全局性协同努力，任何一方政府或者一个部门都不能单独做到。

　　具体而言，王胜光建议需要采取两大关键措施：第一、在顶层设计和体制机制方面，应设立类似于创新发展署这样的机构专门来负责国家创新，改变当前政出多门、互相掣肘又都不负责的情况。法国就有类似的机构来负责协调国家创新政策、推进高技术创新。

　　第二、从高新区和经开区中优选一部分，建立国务院直属的创新经济区或者自主创新示范区。近年来，很多经开区在面对产业升级转型的课题之后，与高新区殊途同归，都面临着进行高技术创新的课题。而目前，中国国家级高新区、经开区，加在一起200多家，数量太多、布局的国家战略意图不明显，且水平参差不齐，有必要合并二者然后优选出一部分，由国务院直管，真正作为国家的高新技术开发区。在国外，中央政府直管高新区的情况，也并不鲜见。

　　6. 发展中介、打造创新的纽带

　　高新区在高技术创新方面虽力有未逮，但其在聚集创新要素方面的大量探索和努力尤其是打造产业集群，被众多高新区视为通向创新的必由之路而大力推进仍对未来中国创新体系建设、乃至高技术创新，具有非凡的启迪作用。

　　但就高技术创新而言，并非在一定的地理空间内聚集了创新要素就必然产生创新，从空间集聚，到产生集聚效应，需要时间和一些外在的因素促使效应的产生。

　　“在高技术创新方面，资金、劳动力、土地这些要素和技术创新都不发生必然的联系。即使是风险投资，和高技术都不是发生必然的联系。”王缉慈指出，真正和技术创新发生必然联系的是有创新性的人才和这些人才之间的合作，尤其是跨领域的交流和长期的互动合作。

　　世界范围内出现的高技术园区建设热潮，最初也都是把创新过程误解为线性过程企业内部从发明到设计、中试、生产、销售的线性过程。但实际上，高技术创新往往是企业互动的非线性的过程，关键是某领域相关企业和相关支持性机构的紧密互动。

　　“现在的高新区可以说是在发生物理反应，把一些创新要素进行空间集聚；下一步要产生集聚效应，产生创新的内生机制，就是化学反应。而这需要针对性地放入诸如政策法规、机制、文化或者服务性企业等催化剂，帮助集聚发生化学反应。”北京大学高新区发展战略研究院副院长陈丽华教授说。

　　而将政策、机制、文化或服务性企业融合的因素，某种程度上可以视为促进创新的中介，或者是纽带。

　　从全球范围内来看，促进创新的中介大致经历了三代：第一代中介广泛遍布于贸易机构和企业的边界，也包括其他部门的参与者，既有政府导向型的中介，也有大学导向型的，还有诸如商会等商业导向型的中介机构；第二代中介将创新的政策、选址与融资紧密联系在一起，由单一任务型向多任务型转变，这其中，既有类似于马萨诸塞州技术发展委

　　员会这样的政府机构，也有苏格兰企业委员会这样既包含公共部门也纳入私营和民间利益部门代表的综合性机构；第三代中介机构则大大增强了大学的作用，其不再仅仅是教育和技术资源，也将选址、决策、融资和传播更加紧密地融合在一起。

　　中国高新区长期以来一直在政府主导下发展，高新区管委会某种程度上扮演了中介角色，但其他中介纽带的发展则不尽如人意。而在促进企业和产学研之间非正式交流互动方面这往往是创新形成的关键，政府所能发挥的作用则非常有限。因为政府无法考虑到诸如产学研人员之间究竟是在咖啡馆还是餐馆抑或图书馆交流这些细微、人性化的环节。

　　近年来，在商业利益的驱动下，一些公司反而开始部分扮演起促进产学研合作的中介的作用。比如，做工业园起家的地产商深圳天安数码城，作为招徕承租企业客户的措施之一，会在其建设的园区内定期组织论坛、专业培训、企业沙龙和商务酒会，增强园区企业之间的交流。由于其将客户目标锁定为高科技企业，此举某种程度上就有了促进园区企业非正式交流的中介角色的意味。

　　7. 变政策推动创新为市场拉动创新

　　“创新要素集聚后，如何使这些创新要素发生化学反应、产生协同作用？这里面有一个创新的动力系统的问题。”在陈丽华看来，中国创新的动力驱动系统需要从政策推动走向市场拉动。

　　“为什么国外的一些科技园区发展比较好？就是因为其是市场驱动。”陈丽华说，“市场的驱动力是创新的原驱动力”。

　　但市场驱动是一个漫长的过程，作为追赶型、跨越式发展国家，中国显然没有那么多时间等待市场自发完成这个驱动过程。“所以我们在市场要素和市场需求方面，也应该有一些政策，使市场需求方面能够产生驱动力。”陈丽华说。

　　过去，市场驱动高新技术创新中，政府扮演的角色往往是国防采购商。无论是硅谷、还是波士顿128号公路沿线，抑或是伦敦西区的“M4走廊”，在其作为技术中心的崛起过程中，国防订货都扮演了非常重要的角色，尤其是在初期。

　　但在当前和平的国际环境中，国防订货的作用已非往昔。而更广泛的政府采购因受到公平贸易规则的约束，也无法对高技术中心的崛起产生需求拉动作用。在这种情况下，陈丽华认为，政府可以通过推动流通领域企业的整合、采购的规模经济获得定价权和采购权，从而对高新区中高技术企业产生需求和创新的拉动作用。

　　“像沃尔玛这种大型流通企业，其整合需求的能力和采购能力，使其拥有采购控制权和定价权，订单难以落在中国企业手里；即便落在中国企业手里，我们也没有控制权和采购权，使得中国企业即便是有非常好的产品，也未必能产生很高的附加值。”陈丽华说，“这就使得中国企业内生驱动力、创新的驱动力、产品的驱动力降低，创新受到制约”。

　　陈丽华认为，通过公共措施，可以在流通领域产生市场驱动的平台，从而以需要驱动产业链上下游之间的整合，带动企业的创新发展。“所以，我觉得下一步应该是整合市场，由市场带动科技创新。”陈丽华说，只有当不同的创新力推动不同层面的创新之后，才会将高新区已经聚集的创新要素的作用更好地发挥出来，产生真正的创新效应。