就民间投资而言，有政策为何难落实，未来的改革方向在哪里？早报记者近日就此专访了北京天则经济研究所所长、山东大学经济研究院教授盛洪。
　　36条只是意向性政策　　
　　让国家发改委去制定所谓的36条细则，向行政部门去要进入市场的权利，只能是与虎谋皮。这样做还会让人误解，好像民企进入一些行业的权利是行政部门给的，事实上，在中国宪法框架下，民营企业本来就有进入所有市场的权利。 记者：从老36条到新36条，虽然国家有政策，有引导，但是民营经济的发展却越来越困难，在航空等行业能够明显地看到国进民退现象，你认为症结在什么地方？为什么政策不能落实？ 盛洪：要注意中国政治的特点，因为中国既有上位的法律和国务院的全局性的政策，又有下位的各行政部门和各省市的政策。 这些政策中，那些操作性强的往往能够得到落实，反而上位法和全局性政策往往得不到落实。 为什么国务院的政策反而不能实施呢，这是因为有政策执行能力的是各个部门，而36条只是国务院出台的一项意向性的政策，具体部门还有自己有倾向性的意见，他们可以把自己的意见放在国务院的意见之上，并且对不遵循和实施国务院意见的部门没有惩罚性的手段。 比如你要放开石油工业，单单制定一个36条根本起不了作用，而是应该废除国务院办公厅的38号文件(即当时的国家经贸委等部门1999年出台的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》)。这个文件规定了中石油、中石化在这个领域的垄断权。 其他很多领域也是这个问题，所以要给民营企业以平等的地位，根本上要废除部门的不合理且非法的规定和意见。 此外，对具体的执行部门，要有具体的行政约束手段，必要时要进行惩罚。 与其制定大量的政策，不如废除不合理的部门法规。事实上，让国家发改委去制定所谓的36条细则，向行政部门去要进入市场的权利，这样做还会让人误解，好像民企进入一些行业的权利是行政部门给的，事实上，在中国宪法框架下，民营企业本来就有进入所有市场的权利。 所以国务院首先要做的，就是去废止非法的部门法规和条例。废止以后，一旦出现阻碍民营企业进入一些领域的案例，民企可以提请行政诉讼，这时政府应该支持。
　　改革的动力已很强大
　　30多年来，经济改革的过程基本上是沿着这个路径的，但是政府现在已经退到了一定的程度，从很多竞争性的领域退到了垄断领域和战略性稀缺资源领域，并且发现这些领域可以获得大量的利益，所以不愿意退出了。
　　记者：你曾提出，经济改革过程是一个政府部门退出-市场不断扩大-民营企业不断进入的变化过程。现在这个过程是否遇到了问题？如何看待这些问题的产生？ 盛洪：30多年来，经济改革的过程基本上是沿着这个路径的，但是政府现在已经退到了一定的程度，从很多竞争性的领域退到了垄断领域和战略性 稀缺资源领域，并且发现这些领域可以获得大量的利益，所以不愿意退出了。民进国退到今天已经停止了。一些国企的管理层，以及相关行政部门的官员，不愿意再 继续退出了。 记者：3月14日，温家宝总理在十一届全国人大五次会议记者会上答记者问时强调：现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经 济体制改革不可能进行到底，已经取得的改革和建设成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题也不能从根本上得到解决。有人认为，中国前10年的国企改革 重组在打破垄断上起到一定程度的作用，但目前改革带来的动力在快速衰减，政府具体而微的保姆式管制对中小企业发展形成的阻力越来越大。目前中国正在寻求改 革共识，你认为，在哪些方面能最先达成共识？你曾提出：中国30年来的改革经验表明，阻力最小、成本最低的改革就是不触动既得利益者的改革。
　　盛洪：我认为，如果从长久执政考虑，如果为了执政稳定，执政党和中央政府应该加紧去推动经济和社会改革。 一些人反对政治体制改革，其实这只能导致执政党的政治合法性越来越受到削弱、动摇甚至颠覆。 目前，首先要做的是推动国有企业的改革。现在国企已经形成了一个特殊的利益集团，每年有几万亿元都要被他们拿走。这种状况，已经损害了政府的权威。记者：你认为，有改革动力吗？盛洪：我认为，目前推动改革的力量已经很强大了。仔细分析，在政府部门中，大部分官员是反对国有企业垄断的。因为国企所遵循的分配原则是不公正的，政府部门内部也必然是不公正的，比如那些接近国企的和远离国企的行政部门，差别就很大。 通过研究可发现，垄断国有企业的平均工资是社会平均工资的7倍。2005年，国有及国有控股企业的工资首次超出了其他单位的收入水平，此后，二者之间的差 距逐年扩大。2008年，国有企业人员平均工资比非国企单位(加权平均)高17%。2009年，国有单位职工工资比城镇集体单位高65.62%。 而在国企内部，分配也是不公平的，有的人多，有的人少，差别也很大，所以国企内部也有改革动力。 此外，国有企业中现在也有一些开明的管理者，不愿意背垄断的黑锅，也想进行改革。 应该说，现在国企改革是有强大的动力和改革共识的。
　　综合看国企上缴红利是零
　　国企高管与行政部门官员是一个群体。他们之间可以身份互换。行政官员在位时可以给相关国企垄断权和优惠政策，当他们离开行政部门后可以到国企担任董事会成员或高管，收获他们在位时的投资。
　　记者：你认为，现在已经存在着一个垄断国企管理层利益集团，它在影响着中国的政策。如何看待这一问题，是否能证明这个利益集团的存在？ 盛洪：我认为，这个利益集团的形成是跟国企改革中形成的制度有关。 1993年12月，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》提出：作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法。 而当时的国家经贸委2001年发布的《在关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》中提出，企业职工工资水平，在国家宏观调控下由企业依据 当地社会平均工资和企业经济效益自主决定。这给了国企自定薪酬的合法合理的政策依据，从根本上放弃了政府对国有企业内部分配的监督和控制。 事实上，国企是全民的，但是这些规定挤占了全国人民的利益。国有企业管理者与政府行政官员原本属于同一行政序列，改革虽然在很大程度上中断了原有的政企关系，但是国企领导人还是体制内的。 国企高管与行政部门官员是一个群体。他们之间可以身份互换。行政官员在位时可以给相关国企垄断权和优惠政策，当他们离开行政部门后可以到国企担任董事会成员或高管，收获他们在位时的投资。 我们通过对国家部委官员的履历统计发现，在19个部委的183名副部级以上官员当中，具有国有企业工作经历的就有56人，比重达到30.6%。例如，工业 与信息部的部级官员中，有一半有过在国有企业从事管理工作的经历；在商务部也有近一半的部级官员担任过国有企业的管理人员；交通运输部也有近四成的部级官 员做过国有企业管理人员。 记者：国企还有什么问题？ 盛洪：现在国企上缴的红利太少，比例是10%、15%，事实上，别看国企上缴了几百亿元的红利，但是政府又将这些钱投回给国企，综合来看，他们上缴的红利是零甚至是负数。 一部分是国有企业管理层不向国有企业所有者上交利润或上交很少的利润，这直接损害了国有企业的所有者即全体人民的利益；一部分是国有企业管理层少交税赋， 这直接损害了政府的利益，而根据中国的国家性质，政府是由人民委托实行公共治理的，所以少交税赋也就损害了全体人民的利益。 中国社会走到这一步，就是要约束公权力，不让公权力被既得利益集团绑架，不让他们获得大量垄断权、大量稀缺资源的掌控权。 一方面，保护中小企业、弱势群体的产权，促使他们更有效率地生产和经营。另一方面，国有企业无偿占有的资源如果在市场制度下有偿交易会释放出更多效率。这样这个国家才能往前走，财富才能更充裕。 国企应以公共利益为目标 改革的趋势是取消国有企业的垄断权，取消国有企业的优惠待遇，比如免费占有国家土地而不交纳地租就不行，此外应取消国企优惠获得贷款的权利。
　　记者：事实上，国企也应该有区分，比如国务院国资委副主任邵宁去年底提出，当前国有企业在向两个方向集中，并逐渐形成了两种类型不同的国有企业，即具有公益性质的国有企业和竞争性领域的国有大企业，此外还有大量的地方国资。你认为国企改革应该遵从何种路径？
　　盛洪：国务院国资委应代表人民来监管国企，但它并未履行自己的职责，反而代表国企来和人民讨价还价。 政府是全社会企业的政府，而不仅是国企的政府。因此改革的趋势是取消国有企业的垄断权，取消国有企业的优惠待遇，比如免费占有国家土地而不交纳地租就不行，此外应取消国企优惠获得贷款的权利。 在中国的信贷市场上，占主导地位的依然是几大国有商业银行，国有企业和国有商业银行均有政府背景。有了政府支持，国企不仅相对易于取得贷款，并且贷款成本也低于民企。 按市场规则办事，取消国企特权只是第一步。第二步，国企应该全面退出，从所有营利性领域退出，不仅是要从竞争性领域退出。事实证明，这些领域，完全可以由民营企业来做，政府只要提供公正的秩序就行。 而没有企业愿意进入的部分公益性领域，准确地说是准公共物品领域，可以由国企进入。 记者：北京天则经济研究所的国企报告提出，国有企业的近期改革方案，应当围绕打破国有企业的行政垄断，取消国有企业无偿或低价占有和耗 费国有资源的特权，规范国有企业的行为等方面而设计。其意义在于，促进不同经济主体充分、公平地展开经济竞争，从而提高经济效率。事实上，这种改革难度很 大，你认为突破点在哪里？
　　盛洪：从经营绩效角度来看，目前国有企业的经营业绩有多大成分来自于效率的提高还存在诸多争议，但国有企业无偿地或用极低的价格占用土地及其他要素资源，在全球资源性要素价格快速上涨，以及在市场需求持续扩大的条件下获取大量租金性收益，则是显而易见的。 从竞争的公正性来看，由于国有企业长期垄断着一些关键性的行业与部门，并且凭借行政垄断力量不断排挤、吞并其他市场竞争主体，对市场规则造成了极大的破坏，成为阻碍国民经济健康发展的最主要因素。
　　记者：天则所的报告提出，国有企业的终极改革目标有两个：其一，将国有企业转变为非营利性公法企业；其二，建立国有资产的宪政治理架构。公法企业和公众公司有何区别，宪政治理构架应该如何设计？ 盛洪：国有企业将不以营利为目标，而以公共利益为目标。这就限定了国企存在的范围与边界，也给定了国企作为公法企业的性质。它的创设、管 理、运营和退出等必须在特定的法律程序下、在公共机构的监管下进行。国企的管理者不再是资本经营者，而完全成为公共利益的实现者。如果某国企有特殊理由需 要进入营利性领域，就必须经过最高权力机构(人民代表大会)的审议与批准。 而这个时候，国有资产的治理属于公共治理的范畴。人大既要制订国有资产治理的相关法律，规范公法企业创设、扩张和退出等行为，批准国有企业的预算等，还要责成国有资产监管机构合法、有效履行公法企业监管者的职能。
　　应无条件打破行政性垄断
　　对国家来说，如果将国企定位于准公共物品的提供上，就不一定要做大做强，甚至不能做大做强，因为准公共物品领域是有限的。更何况国有企业的做大做强是在不公正的规则下，无限制的扩张，这不仅是与民争利，而且也颠覆了政府的公正性质。 记者：新36条鼓励民间资本进入的产业既包含公用事业，也包含竞争性产业，只放开市场准入，但这是否就能解决民营企业的平等地位？那么新36条应该在哪些方面进行操作性的细则制定，你有何建议？ 盛洪：打破行政性垄断壁垒应当是无条件的，而不是要引导民营经济或民间资本进入，好像这是给民企的恩惠。 改革开放30年来，中国涌现出来了一大批优秀的民营企业。但是民营企业也受到了负面影响，比如有的民营企业认为获取垄断权比技术创新更能获得利益，就和政府、和国企联盟，进入垄断行业。 还有一些民营企业本身就是国企的派生物，比如一些民企是由国企高管设立的，国企在采购时将大量订单交由这个民企来做，最终国企资源通过这些民营企业转移到了私人手中。 记者：现在央企是与民争利，并且和地方合作，挤压地方国企的空间，而国资委也是一味强调让央企做大做强，这种错误应该如何扭转？国资委前主任李荣融就说，央企做不好你们也骂，做好了你们也骂？ 盛洪：现在国资委定位是失当的，特别是在要求国企做大做强方面。 事实上，对国家来说，若将国企定位于准公共物品的提供上，就不一定要做大做强，甚至不能做大做强，因为准公共物品领域是有限的。更何况国企的做大做强是在不公正的规则下，无限制的扩张，这不仅是与民争利，而且也颠覆了政府的公正性质。 过去做不好是因为效率低，现在做得好不仅效率低，还要加上不公正。是因为不公正地依赖于垄断权和不交或少交资源租金，才掩盖了低效率的本来面目。还不该骂？