10万亿债务鲠喉 地方自行发债大门开了又关
　　26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　在地方各级财政收支矛盾日趋紧张背景下，地方政府自行发债是否会放开成为此次预算法修订的一大焦点。
　　我国现行预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　记者了解到，2011年12月提交十一届全国人大常委会初次审议的预算法修正案草案在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。
　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　专家表示，地方自主发债还需要做很多工作，一方面需要国家层面的规范性政策和有关部门的操作性文件，另一方面还需要健全地方配套政策，并将地方债务透明化。
　　目前完全放开地方自主发债的政策和机制都不成熟。北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，当前放开地方发债要慎重，既要考虑合理公平的问题，又要考虑风险问题，要严格规范地方融资平台管理。
　　不过，对于草案二审稿的这一规定，财政部财科所所长贾康认为，要保持地方融资平台的健康持续发展，关键还是要建设地方阳光融资制度。首先应开前门，结合预算法修订积极推行阳光融资，接受公众监督；其次要治存量，要逐渐将10.7万亿元地方债务消化干净；此外还要关后门，修围墙，严控新增地方债务，规避风险。
　　26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿明确：预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。(.上.证)

　　预算法修订拟禁地方发债 与发债试点不冲突
　　全国人大常委会传出消息：地方政府不能自主发债。
　　昨日(6月26日)上午，第十一届全国人大常委会第二十七次会议审议《预算法》修正案草案二审稿，全国人大法律委员会副主任委员洪虎在会上表示，法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。
　　他称，据此，修正案草案删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，明确地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，并重申，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这一改变，几乎意味着持续数年的地方自主发债权之争有了眉目，地方发债的脉门仍由中央把持。
　　地方债务压身是主因
　　我国现行预算法自1995年1月1日起实施至今已近20年。按照规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。对于此次修改，外界关注的一大焦点是能否放开对地方政府自行发债的约束。
　　由于现行预算法禁止地方自行发债，近几年我国多以国务院另行规定的形式发行地方政府债券。
　　1998年，为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。
　　2009年~2011年，全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元，今年提高至2500亿元。但仍采取中央政府代发的形式。
　　财税专家李文海告诉 《每日经济新闻》记者，允许地方自主发债应是趋势，但目前我国诸多财政关系尚未梳理清晰，将其暂时搁置也有道理。
　　此次修正案草案的调整反映出中央对当前地方政府超过10万亿元债务的管理态度。
　　洪虎在会上表示，一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升，超10万亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。
　　审计署对全国地方政府性债务的审计结果显示，截至2010年年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元；全国近两成、共78个市级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，部分地区出现了逾期债务。
　　中国人民大学财政系副教授张文春告诉记者，欧盟成员国出现债务危机，欧盟提供救助的模式给中国提供了前车之鉴，而且如果允许地方自主发债，中央政府宏观调控能力可能也会削弱。
　　与自行发债试点不冲突
　　尽管自主发债被尘封，但自去年底以来，我国已经开始进行地方自行发债尝试。今年5月，财政部还下发了 《2012年地方政府自行发债试点办法》。根据办法，2012年地方自行发债限于上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市，与去年框定的试点城市并无出入。
　　办法显示，今年试点省市政府债券依旧由财政部代办还本付息。根据规定，试点省市应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额上缴中央财政。
　　中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《每日经济新闻》记者，由财政部代办还本付息还是有规避风险的考虑，因为地方政府融资平台存在风险等原因，投资者对地方政府自行还本付息仍抱有疑虑。
　　昨天消息既出，自行发债试点会否有变化？答案应该是否定的。
　　地方自行发债和自主发债，虽有一字之差，但有本质不同。据报道，自行发债是指总的指标由中央分配，而自主发债则是地方政府发债规模和用途自定、偿债部分自主等。在业内人士看来，地方自主发债理论上应该满足 项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负的要求，也就是说由地方政府承担最终的风险。
　　李文海说，地方自主发债被否决并不意味着地方自行发债试点失败，因为自主发债和自行发债在发债主体上存在明确区别。这种试点以后或许还能推广，发债环节逐步向地方放权也是我国逐步走向自主发债的路径。
　　据财政部公布的地方债发行公告，今年3~8月，全国31个省市自治区将陆续还清2009年由中央财政代发的地方政府债券本金和最后一年的利息，预计2100多亿元。虽然今年中央代发地方债比前3年增加500亿元，总额至2500亿元，但地方还款仍显捉襟见肘，新债偿旧债现象屡屡发生。
　　李文海说，近几年地方政府债务缠身，导致还款能力遭到怀疑，显然不适合为还债而推自主发债，但自行发债多少可使地方政府在利率和还款期限上有一定自主权。
　　在张文春看来，目前地方和中央的财权与事权不匹配是最大症结，在不推行自主发债的前提下，中央财政需要在转移支付和税收返还上做更加详细和系统的安排。(每日经济新闻 胡健)
　　

　　预算法修订：地方稳增长同时更应重视防风险
　　■关注预算法和证券投资基金法修订
　　26日，十一届全国人大常委会第27次会议审议预算法修正案草案二审稿，该稿拟删去一审稿中对地方政府债务实行限额管理的表述，恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定。全国人大财政经济委员会副主任委员、国家统计局原副局长贺铿26日接受《经济参考报》记者独家专访时表示，地方政府债务风险较去年更不乐观，因此地方在稳增长的同时，应将防风险放在更加重要的位置。
　　我国现行《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　据新华社报道，2011年12月提交十一届全国人大常委会初次审议的预算法修正案草案，在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。但贺铿向记者确认，该表述此次审议时已被删除。
　　今年的《政府工作报告》即强调，加强地方政府性债务管理和风险防范。按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，继续妥善处理存量债务。进一步清理规范地方政府融资平台公司。坚决禁止各级政府以各种形式违规担保、承诺。同时，把短期应对措施和长期制度建设结合起来，严格控制地方政府新增债务，将地方政府债务收支分类纳入预算管理。
　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时对此解释称，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。
　　去年年中，审计署审计长刘家义向全国人大常委会报告了全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，全国省市县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元。审计署副审计长侯凯表示，此次审计的范围主要是政府负有偿还责任的债务。侯凯承认：相关猜测非常多，有说4万亿的，有说10万亿的，有说14万亿的，有说几十万亿的，口径都不一样。
　　全国人大财经委几乎一致认为，将举债自主权下放给地方是不合适的。贺铿告诉《经济参考报》记者，2008年四万亿经济刺激计划以来，地方政府大幅举债大干快上项目，只是个别、暂时的现象，法律修订不可能针对个别、暂时的现象。贺铿进一步分析道，允许地方自主发债会加剧地方政府债务风险，因为它们现在谁都不敢拍胸脯，保证一定能按期还债。
　　中国人民大学国际货币研究所副所长向松祚(微博)则对此分析道，不让地方政府自主举债，主要是担心地方政府财政自主权太大，如果出现巨额赤字或债务危机，中央政府可能会被迫买单，但这个担心可以通过审慎管理和逐步放开债务额度、建立地方政府债务指导框架来解决。
　　对于现有的地方政府债务，贺铿透露，从去年起，一些地方连还息都出现困难。今年以来，随着财政收入增速大幅放缓，企业利润下降、经营困难，2009年过多依赖借贷、过度依赖土地财政的地方财政更为窘迫，形势比去年更不乐观，但地方哭穷的声音比面临的实际困难大。
　　贺铿认为，今后几年地方政府债务的偿债高峰过于集中，债务展期是当前比较有效的办法，但更治本的方法，是在稳增长的同时，将防风险放在更加突出的位置，避免过度刺激经济而积聚新的债务风险。
　　去年10月，财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》并明确，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。在封堵与疏导之间，一些经济学家则建议放开地方自主发债并实现阳光融资。
　　财政部财政科学研究所所长贾康26日提出，预算法修正案草案二审稿将表述退回现行法律，没有体现立法应规范与服务现实的实质要求，地方债开前门登堂入室阳光融资势在必行，这样才有利于消解天文数字隐性债的发生机制并有效防范风险。
　　此举大有可以商讨之余地。向松祚表示，从鼓励多层次债券市场发展角度看，也应该逐步适度鼓励地方政府自主发债。可以让信用评级机构和市场投资者参与政府财政预算的监督，从而大幅度提高政府财政收支透明度。
　　除涉及地方政府自主发债内容外，当天提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿，还进一步规范了我国的财政转移支付制度，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。此外，二审稿明确，乡镇一级政府也要设立预算，删除了现行法律不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算的规定。(.经.济.参.考.报)
　　

　　10万亿债务鲠喉 地方自行发债大门开了又关
　　26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　在地方各级财政收支矛盾日趋紧张背景下，地方政府自行发债是否会放开成为此次预算法修订的一大焦点。

　　我国现行预算法规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　记者了解到，2011年12月提交十一届全国人大常委会初次审议的预算法修正案草案在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。
　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　专家表示，地方自主发债还需要做很多工作，一方面需要国家层面的规范性政策和有关部门的操作性文件，另一方面还需要健全地方配套政策，并将地方债务透明化。
　　目前完全放开地方自主发债的政策和机制都不成熟。北京大学财经法研究中心主任刘剑文认为，当前放开地方发债要慎重，既要考虑合理公平的问题，又要考虑风险问题，要严格规范地方融资平台管理。
　　不过，对于草案二审稿的这一规定，财政部财科所所长贾康认为，要保持地方融资平台的健康持续发展，关键还是要建设地方阳光融资制度。首先应开前门，结合预算法修订积极推行阳光融资，接受公众监督；其次要治存量，要逐渐将10.7万亿元地方债务消化干净；此外还要关后门，修围墙，严控新增地方债务，规避风险。
　　26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿明确：预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。(.新.华.社)
　　

　　评论：仅靠预算法禁得了地方举债吗
　　6月26日，全国人大常委会审议预算法修正案草案。草案中明确规定地方政府不能举债，只有法律或国务院规定才可由国务院财政部门代地方政府发行债券。全国人大法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。
　　该法律草案之所以禁止地方举债，是因为地方债务已经存在一定风险。审计报告显示，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。再从各地政府公布的债务性账目来看，有的地方债务率更是超过100%的国际警戒线。
　　虽然有关方面一再强调地方债务风险总体可控，但也有学者认为局部风险相当大，而且，地方举债主要是以土地作为抵押，靠土地收益来还债，楼市调控后地方政府土地收入大减，所以地方政府的还债能力值得怀疑。另外，由于社会保障等方面的欠账，地方财政支出还在不断增加，如此，地方债务状况让人忧虑。
　　不过，笔者担心，仅靠法律是否能够约束住地方政府举债。
　　首先，1995年1月施行的预算法第二十八条就规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
　　这与这次草案的规定没有区别。法律原来管不住地方政府举债，今后就能管住？因此，我们需要反思一些问题：在这个问题上现行预算法何以就成了摆设？
　　其次，需要财税体制配套改革，预算法修正案才能显出威力。尽管地方政府举债的原因很多，但主要原因是分税制后财权与事权不匹配。据悉，地方政府性债务80％左右用于交通、文教卫生、农业环保等这些政府本就该投入的公共领域。地方政府如果缺乏相应的财权和收入，就只能借钱。
　　第三，限制权力乱花钱才能减少权力乱借钱，但仅靠预算法修正案显然是不够的。我们看到，有相当一部分资金用在了重复建设、楼堂馆所、三公消费以及各种面子工程、政绩工程上。
　　最后，仅有立法禁止地方举债是不够的，还需严格执法。人大不仅是立法机关，还是执法检查机关，更是审议批准预决算的权威机关。期待人大在执法检查、批准预决算等方面能发挥更大作用。
　　当然，预算法修正案草案对地方举债还留有空间，地方可在法律和国务院有关规定允许的情况下举债。可以预见，中央代地方发债将成为常态，甚至规模会不断增大；而且，地方政府自行发债试点还会继续推进。在笔者看来，尽管地方政府合理的债务率是允许的，但量入为出、收支平衡的原则不能忘却。
　　我们要意识到，一个小家庭都清楚量入为出的经济学常识，地方政府对此更不应漠视。（.第.一.财.经.日.报 .冯.海.宁）