宏观战略和地方利益的难以协调，让煤炭十二五规划陷入“难产”的尴尬境地。

　　新金融记者 郗岳

　　规划“跳票”

　　当美国人正在为下一届选举绞尽脑汁的时候，中国人正在为下一代人制定着五年规划。

　　《华尔街日报》一篇题为“中国的卓越经济模式”的文章称，美国人不要再沉溺于千疮百孔的自由市场极端主义，而该像中国一样，需要一个前瞻性的、长期经济计划。

　　但现实并不像美国人理解那么简单，在十二五规划的第二个年头，且已经过去了两个月，《煤炭工业“十二五”发展规划》（以下简称“规划”）依然没有和公众见面。

　　“煤炭在整体能源中发挥着主导作用，所以要谨慎布局。”这是国家发改委副主任、国家能源局局长刘铁男在2月24日召开的全国煤炭工作会议上的讲话。

　　支持“谨慎布局”这个词的背景数据，不需要很复杂就可以被理解：2011年我国煤炭消费总量为35.7亿吨，约占一次能源消费总量的72.8%。但如何在《规划》中消化这样庞大的数据，则成了一再拖累其出台的难题。

　　刘铁男是在去年年初上任的。他面临的首要工作，可能就是统领能源局展开煤炭领域的课题研究。这项工作不那么简单，能源局需要与地方政府、行业协会、企业进行充分的论证，并将结论纳入到《规划》文稿中，然后在各种大小会议上进行讨论和修改。要知道，这项工作已经开展了一年之久了。

　　上一次业界传出《规划》出台，是在全国煤炭工作会议结束后。传言中，2月27日会是公布日，我们把电话打到能源局政策法规司一位工作人员那里了解情况，得到的答案仍是——不确定——至少在周六截稿前还是这样。

　　依目前的行业五年规划来看，这个貌似鸿篇巨制的文本，实际上就是一份纲领性文件。它对未来五年的行业规划提出发展重点和方向。那些晦涩难懂的数量指标呈现得并不多，但制定者依然需要谨慎地拿捏精准，如果与现实偏差太大，规划也就失去了其原本的意义。

　　如此，《规划》尚未公布也许不是件坏事。厦门大学能源经济研究中心主任林伯强是这个观点的支持者，他说：“既然已经晚了，就干脆把数据指标都敲定清楚。”

　　依目前被“搞清楚”的数据来看，总结煤炭十一五规划所呈现的数字，并不会让制定者感到舒服。比如在十一五规划中，内蒙古2010年的煤炭产量设定在3.8亿吨，而实际的产量竟是7.87亿吨，是原先计划的两倍多；类似的还有2010年全国煤炭总产量实际是32.4亿吨——远远超出了原先26亿吨的设计量。

　　当然，要明白这种令人尴尬的局面，还需要了解一下背景资料。实际上，五年规划的前身是五年计划。新中国成立初期，五年计划是依托苏联式计划经济体制而制定的。它的好处是具有很强的约束力；而坏处则显而易见——没有中央调拨的物资投入，再好的项目也没法上马。“现在是市场经济了，地方政府和企业可以通过各种渠道融资，对上面的规划也有了更多变通的手段。”国家发改委能源研究所一位研究人员说。

　　这就是说，从资源宏观战略上思考问题的国家，和与关心财政增长和业绩考核的地方，两者之间存在很大争议——这也成为煤炭十二五规划“跳票”的另一个原因。

　　调控的博弈

　　先看看国家能源局这边，煤炭十一五规划跑偏后，这一次他们的表现显得更为激进——在去年5月，他们就颁布了《煤炭发展“十二五”规划征求意见稿》，里面的数据提到，到2015年，煤炭产量控制在37.9亿吨，比2010年增长5.5亿吨，而2010年全国煤炭产量为32.4亿吨，比2005年增加8.9亿吨。

　　再看看地方上的行动——那些地区对煤炭矿产资源依赖性很强的地区，开采的速度并没有因国家要求增量减少而放慢。以至于去年山西吕梁因煤矿过度开采，导致村庄大面积塌陷——这成为国家支撑增量减少的最佳理由之一。

　　这样的斗争看起来极为有趣。一方面，国家减少增量是因为煤炭勘探程度较低，经济可采储量较少，因此煤炭年产量仍存在很大的不确定性；而另一方面，地方政府则为了财政收入想方设法制造潜在的阻力。

　　时下，这种阻力体现在煤化工产业上。这是一种投资密集型产业，将为地方政府带来丰厚的税收回报。以煤制天然气为例，目前只有4个在建项目正式获得了国家发改委批复，而实际上全国该类项目达30个，仅新疆一地就有14个。一些省份甚至提出，企业开采煤炭资源必须配套煤化工项目。

　　这让国家能源局感到压力很大，刘铁男曾公开表示，目前报给发改委的煤化工项目超过了100个，“有煤的、没煤的都在搞，但开工率普遍不高，这种投入高、消耗高、排放高，转化率低的产业，必须提高准入门槛。”

　　而即将出台的《规划》可能要给地方热情浇上一盆凉水。刘铁男称，基本思路是，在缺煤缺水的地方，原则上不允许发展煤化工。

　　其实最令地方政府抓狂、也是给GDP增长致命一击的，是国家制定的能源消费强度和总量双控制方案——这也将在《规划》中有所体现。

　　简单来说，这个方案就是要通过控制GDP增速，继而降低能源消耗。因为GDP能耗直接反映了经济发展对能源的依赖程度、产业结构状况、能源消费构成和利用效率等内容，目前我国的GDP能耗水平是日本的7倍、德国的4倍，甚至高于巴西和墨西哥等同等工业化水平的国家。

　　去年，国家能源局曾为此设定了雄心勃勃的目标。“到2015年我国能源消费总量控制在41亿吨标准煤左右”。这样算来，GDP水平每增加一亿元，需要消耗3.27万吨标准煤，为完成这个目标，GDP增速就必须控制在7.5%以内。

　　但多数地方政府并不乐意这么干。从各省市关于十二五规划的意见来看，只有北京、浙江、山东三个省市弱化了经济增长指标，其余的省市都准备为GDP大干一场：8个省市在追求10%以上的增长，16个省市追求12%以上，包括福建、山西等7个省市甚至提出了翻一番的目标。

　　这些令人咋舌的数字就是国家与地方尖锐矛盾的体现。刘铁男曾强调，合理控制煤炭消费总量，是为了形成“倒逼机制”，促进各地产业结构调整和经济发展方式转变，“而不是开会商量跟地方讨价还价”。

　　这番话，还是2月24日刘铁男在那个煤炭工作会议上说的。话听起来掷地有声，却又似曾相识，翻看已成为过去时的《煤炭工业发展“十一五”规划》，其中“压减小型煤矿产量，严格限制煤矿超能力生产”——五年前的规划，至今仍然处在尴尬的境地。

　　部分数据出自：《能源消费总量控制对地区“十二五”发展规划影响的约束分析》作者：阮加、雅倩