2011年12月5日，重庆市市长黄奇帆主持召开市政府第115次常务会议，审议通过了《重庆市金融中心建设“十二五”专项规划》（下称《规划》）。该《规划》指出，到2015年，重庆市农村“三权”抵押贷款达到1000亿元。

　　总人口3253万人，主城区人口只有800万人的重庆是一个大城市和大农村结合体。作为国家统筹城乡综合配套改革试验区，重庆为缩小城乡差距而进行的一系列金融创新和改革意义深远。

　　农村土地承包经营权、农房和林权（下称“三权”）是农民手中最主要的资产。但这些资产存在评估难、抵押登记难以及处置难等问题，很难从银行获得贷款。

　　2009年1月，国务院出台的《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(下称《意见》)，为重庆市试水“三权”抵押融资打开了通道。

　　根据《意见》，重庆将建立统筹城乡的土地利用制度并继续推进集体林权制度改革。同时，在确保确保基本农田总量不减少、用途不改变的前提下，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。另外，《意见》还提出要在重庆进行“城乡建设用地增减挂钩试点”，并建立重庆农村土地交易所，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权。

　　撬动千亿“沉睡”资金

　　2011年7月，重庆市委三届九次全会通过的《中共重庆市委关于缩小三个差距促进共同富裕的决定》（下称《决定》）中首次提出，到2015年全市实现“三权”抵押融资1000亿元以上。

　　1000亿的数字从何而来？

　　黄奇帆当时解读《决定》时表示，重庆市有3000多万亩耕地、6000多万亩林地，300多万亩宅基地。

　　他认为，保守估计，这些资产的总价值约为1万亿元。即便只抵押10%~20%，农村便可增加投入融资1000多亿元。

　　根据重庆银监局提供的数据，截至2011年12月末，重庆四家主要涉农银行（重庆农商行、农行、农发行、邮储银行）的“三权”抵押贷款余额为57.07亿元，其中林权抵押贷款为36.54亿元，农房抵押贷款为18.94亿元，农村土地承包经营权贷款为1.59亿元。

　　重庆银监局相关负责人告诉记者，“三权”抵押融资在重庆顺利展开有三个关键性的因素：

　　其一，政府出文确定了“三权”抵押的性质。其二，重庆市高院对“三权”进行了司法界定。其三，政府出台一系列后续配套措施。

　　据介绍，为了更好地开展“三权”抵押融资，重庆市政府于2010年底出台了《关于加快推进农村金融服务改革创新的意见》。“这是全国首次以省级政府文件形式对三权的抵押、登记、转让和处置等进行规范。”上述重庆银监局负责人称。

　　接着，2011年1月，重庆市政府又出台了开展“三权”抵押融资管理办法及抵押融资登记管理实施细则（下称“实施细则”）。上述重庆银监局负责人认为，该实施细则明确规定了重庆市范围内的“三权”都可用于向银行申请抵押贷款，从制度上为“三权”抵押融资扫清了障碍。

　　同时，为了降低金融机构参与“三权”抵押贷款的风险，重庆市财政局还于2011年8月宣布，注资7个亿建立“三权”抵押融资的风险补偿基金。

　　即在出现坏账时，按照银行承担65%，市财政承担20%，区县财政承担15%的比例分摊风险。

　　某股份制银行人士认为，对银行来说，风险补偿机制的设立起到了一种风险缓释、降低银行损失的政策作用，有利于提振金融机构加大“三权”信贷投放的信心。

　　“三权”失衡

　　根据重庆银监局去年的数据，重庆市的“三权”抵押融资发展并不平衡。

　　据相关部门负责人介绍，由于林权相关的法律比较完善，而且目前抵押的八九成都是国有林权，产权明晰、资产变现比较容易，所以发展较快。

　　重庆农商行三农事业部总经理陈方仪在接受本报记者专访时表示，由于林权涉及的面积较大，所以贷款总量比较大。但2011年下半年以来，随着农房“确权”工作的推进，农房抵押贷款增速明显。他认为，有诸多客观因素影响了“三权”抵押融资的平衡发展。

　　首先，“三权”抵押融资缺乏专业的评估机构和健全的价值评估制度。他举例道，农商行创新了集体林权抵押业务，但是相关的专业评估机构少，获得相关认证的评估师更是屈指可数。再加上林权的评估面积大，评估成本也较高。

　　其次，农房“确权”难。一方面，区县农屋“确权”比例低；另一方面，普遍存在原颁证确权面积低于实际农屋面积。

　　陈方仪告诉本报记者，证、实面积不一致的情况很普遍，一些区县农房颁证面积甚至不足50%，这严重影响了农房抵押贷款的推进。

　　第三，由于目前还没有建立起完善的“三权”流转交易体系，缺乏专门针对农村“三大”资产的收购管理平台，金融机构处置变现有困难。

　　另一业内人士认为，农村资产能否抵押关键在于抵押品是否有价值，是否有市场。所以建立和完善农村资产流转体系对“三权”抵押融资的发展至关重要。

　　由于我国现行的农村土地承包制并没有解决农村土地的所有权问题，所以“三权”之中，土地承包经营权抵押融资的难度最大。

　　其实，早在2008年12月，重庆市就通过成立农村土地交易所开始探索农村资产流转新模式。

　　据了解，农村土地交易所主要开展地票和实物两类交易，交易品种有耕地林地等承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村未利用地使用权、承包经营权折资入股后的股权或收益分配权、地票五种。

　　另外，2011年10月20日，由重庆联交所与重庆市涪陵区合作组建的中国西部首家林权交易所涪陵林权交易所正式挂牌营运。据悉，挂牌当日便有两宗林地使用权通过互联网竞价方式分别增值25%和28.71%，此外，两个总额500万元的林地融资项目也于当天签订了抵押贷款协议。

　　农民保障体系亟待完善

　　重庆市三峡担保集团董事长刘兴义对本报记者表示，“三权”融资解决了农民的财产权问题。在缩小城乡贫富差距上意义重大。

　　他认为，我国的土地承包经营权是“集体所有、农户经营”，但财产权利分为占有、使用、处置、收益四个部分，农民完全可以利用这几个要件。

　　“农民不占有，但可以使用土地，并在使用的过程中可以获得收益。如果不经营了，也可以通过转换承包经营权获得相应的收益。”刘兴义称。

　　同时他也指出，在实际操作中仍存在一些困难。其中，最根源的问题在于农民保障体系的完善。

　　中国社科院农村发展研究院副主任李国祥也认为，由于目前我国农民的保障体系还未完善，一旦农民失去土地便很难生存。“现在我国的农民对于土地的依赖程度还是非常高的，只有土地依赖程度降低了，土地流转才可能形成。”他称。

　　刘兴义表示，在推进“三权”抵押融资发展的同时，建立配套的保障机制至关重要。

　　陈方仪认为，近年来，重庆市政府对于“三农”的各种财政“直补”，即财政转移性支付已经日益加强。

　　另一方面，农民收入结构也发生了转变。过去种植是农民的主要收入，但现在这只是收入之一。随着进城务工人数的增加，农民的工资性收入逐步提高。陈方仪还表示，在重庆，随着土地复垦、地票交易等制度的推行，城市反哺农村后，农民的财产性收入也会大幅增加。 (来源：21世纪网)