梁发芾

　　相关数据显示，今年前11个月，全国130个主要城市土地市场总土地出让金为1.18万亿元，与去年同期相比减少了30%。今明两年，又刚好是地方政府偿债高峰期，有专家发问说：“到时候他们拿什么去偿还债务呢？”

　　按照权威的统计数字，目前全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元，这个数字大概与今年全国财政总收入差不多。在《预算法》不许地方政府举债，在地方公众不知债务用于什么地方，更谈不上同意地方政府举债的情况下，地方政府举债了，而且数额惊人的巨大。现在首要的问题，恐怕不是去质问土地出让金下降后，拿什么还债，而应该质问一句：谁让地方政府借这么多的债的？

　　针对土地出让金下降的实情，一些专家如财政部的贾康等就迫不及待地出来呼吁说，要尽快开征房产税，以替代土地出让金，扶持地方政府偿还债务。显然，地方政府的巨额债务真的成了一种绑架，一种胁迫，一种向中央和地方社会讨价还价的筹码。如果他们得不到更多的财政收入，那么，他们将可能选择赖账，逼迫中央和社会公众就范。土地出让金下降增加了地方政府要价的砝码。

　　长期以来，有关专家一直在说，1994年的分税制改革没有给地方政府足够的财政收入权，结果逼良为娼，使地方政府不得不靠卖地维持运转。为了让地方政府不再卖地，或者少卖地，应该给地方政府一个稳定的持续的税种，这个税种叫做房产税。

　　这种说法一向流行，但是，这种建议其实似是而非，本末倒置，并未抓住问题的要害。

　　1994年实行分税制，地方政府的财权得到保障，虽然可能有所不足，但是也可以通过中央政府的转移支付得到弥补。关键是地方政府的支出是一个无底洞，欲壑难填。在分税制前后，地方政府存在极为严重的乱摊派、乱收费、乱罚款现象，当初被认为是财力不足的弥补措施。分税制后三乱现象并未从根本上得到扭转，至今尤其以公路乱收费乱罚款最为突出。而在“三乱”横行的时候，土地出让金异军突起，去年收入2.9万亿元，占全国财政收入的35%，地方财政收入的70%。在拥有这样巨额收入的情况下，地方政府的收入冲动都未有丝毫的收敛，不但“三乱”仍然存在，又冒出一个天文数字的10万亿元的债务来。

　　这种状况说明，第一，地方政府至少在最近几年是不缺钱的，巨额的土地出让金抵得过任何一种收入丰厚的税种，一些城市手头十分阔绰，为形象工程面子工程的投入，经常是动辄数亿数十亿元的大手笔；地方政府兴建豪华办公楼，购买豪华公车，进行豪华消费更是成为风潮。这说明地方政府根本不缺钱。第二，虽然地方政府收入丰厚，但支出欲望却更加膨胀，在卖地得到那么多钱的同时，还举借了令人咋舌的巨额债务，每年卖地与举债的收入或许超过了当年全国财政总收入。

　　以上两点又进而说明，如果不对地方政府的收入支出权予以严格约束，再多的钱也不可能填满地方政府的欲壑。

　　所以，现在的问题不是地方政府没有钱，现在的问题，是必须严格约束地方政府花钱的手脚，就像必须严格约束一个习惯于大手大脚乱花钱的孩子的花钱一样。为地方政府提供财政收入的社会公众即纳税人，必须有权利控制政府的收入支出，使其收入和支出，符合纳税人意愿和利益。

　　地方政府要给公众办多少事情，需要多少钱，这些钱从哪里来，如何花，都应该由公众同意，受公众监督。如果没有这样的制度，那么，无论给地方政府怎样的巨款，怎样长期稳定的税种，都不能保证这些钱用于真正需要的地方，都不能杜绝地方政府乱开财源，甚至大肆举债，并以赖账不还的方式，向中央政府和地方百姓要价。

　　（作者系财税史学者）