杨志勇:全面改革分税制财政体制时机已到
　　1994年的分税制财政体制意义重大。设定的财政收入占GDP比重、中央财政收入占财政总收入比重提高目标均已实现。财政收入稳定增长机制的形成，为中央应对金融危机打下了坚实的财力基础，提高了财政政策的宏观调控能力。1994年至今，我国财政体制在保留基本框架不变的前提下，进行了局部调整，但零散化的改革与深化财税体制改革的总体要求是不相符的。全面重构财政体制时机已到。
　　第一，财政转移制度的零散化需要启动全面重构财政体制改革。我国财政体制一直注意同时发挥中央和地方两个积极性。但现行一般性转移支付制度种类繁多，既有均衡性转移支付，又有民族地区转移支付、调整工资转移支付制度等。转移支付的种类与政策相关性强，有利于政策的落实，但一般性转移支付制度因此不够稳定，在一定程度上影响了确定性制度激励性效果的发挥。而且，各种一般性转移支付形式都具有财力性转移支付的特征，转移支付目标存在交叉和重叠，影响了一般性转移支付制度合力的发挥。专项转移支付制度透明度不够，也不利于地方政府预算的规范化。
　　第二，中央和地方财力格局在一定程度上影响了具体税制改革的进行。除了铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税属于中央税之外，其他营业税都是地方税。因此，营业税在地方财政收入中的地位较为突出。增值税是共享税，收入的75%归中央，25%归地方。现代服务业的发展需要将适用的营业税改为增值税，以减少服务业的重复征税。但因此所进行的扩大增值税征收范围的改革，势必影响地方税收收入。增值税扩围改革必然要求重新划分税收。
　　第三，彻底的分税改革才能增强制度的激励。所得税分享改革之后，减少了企业行政隶属关系对政府干预行为的扭曲，但所得税分享改革属于增量改革，保证了地方2001年的所得税收入基数，不属于彻底的分税。与此同时，增值税和消费税分税也是在保证地方存量收入的基础之上进行的，同样属于不够彻底的分税，亟待规范化。
　　第四，地方财政财力不足影响了地方公共服务的提供，隐含着多种财政风险，迫切需要财力格局的调整。分税制改革之后，地方财政特别是基层财政困难，严重影响基层政府的正常运转，我国为此采取了包括扩大财政转移支付总量和种类等多种形式在内的措施，保证了基层财政的正常运转。为了保证地方财政的运行，无论是发达地区，还是欠发达地区，地方政府举债已是普遍现象。特别是地方融资平台建设，隐含着多种财政风险，迫切需要财政体制的规范化。
　　第五，省以下财政体制选择还有待进一步规范。为了保证地方财政特别是县级财政的财力，我国近年来开始实施财政省直管县体制。从1980年以来，历次财政体制改革都将省以下财政体制的选择权赋予地方。这种做法给地方探索适应自己特点的财政体制起到了积极的作用，适应了各地情况。由于改革尚在起步阶段，相关的配套改革尚未跟进，各地省直管县财政体制改革进展不一，影响了改革的效益。
　　第六，国有资本收益、国有土地使用权转让收益、国有资源收益基本上未纳入中央和地方的财力划分范围，对地方政府行为带来了扭曲性的影响，特别是国有土地事实上的地方所有制，对相关宏观调控政策的落实带来了负面影响，导致各地形成了不具有可持续性的中国式土地财政模式。
　　改革的难点
　　第一，全面改革分税制财政体制的重要性容易为当前的一些表象所遮盖，使得改革的必要性不能得到很好的认识，从而可能耽误改革进程。与世界主要国家相比，我国政府财政状况较好，特别是中央财政的调控能力较强，财政体制潜在的问题不易看清。再加上与1994年之前的财政状况相比，现行财政体制对中央财政财力的增强起到了重要作用。担心全面重构财政体制会带来中央财政收入下滑，从而在改革面前，畏首畏脚，耽误改革的时机。
　　第二，分税制财政体制涉及的部分问题尚未得到根本性的暴露，从而影响全面重构改革的动力。繁荣中蕴含着危机。只有消除危机因素，才能保证我国的长治久安。财政改革或因被动而起，或因主动而为。被动改革，处处被动。主动改革，改革主动。前瞻性问题需未雨绸缪，如地方债制度的建立和规范、资源税改革、增值税扩围改革、转移支付制度改革等等，都需在改革之前就做好各项准备工作，以从容应对各项挑战。2009年和2010年财政部代发地方债，从总额上看并不大，仅4000亿元。但若考虑到2009年的2000亿元地方债的真正债务人主要是中西部地区，则在不改变财政体制框架的前提下，未来中西部地区能否真正还债将是一个问题。如强令财力不足的地方政府还债，则结果必是地方政府一手还债，另一手要求中央政府增加转移支付。资源税除海上石油外，均为地方税。即将出台的资源税改革是以提高资源税税负为中心的改革。资源税改革从长期来看，必然会大幅度提高资源税收入，资源税占税收总收入的比重也将随之大幅度上升，是将资源税留在地方，还是中央和地方共享，需要从国家发展战略、中央对地方的调控等多个视角来加以重新评估。
　　第三，全面改革分税制财政体制是一个利益大调整的过程，容易遭致相关利益各方的阻力。全面重构势必影响中央和地方的财力分配格局，影响不同地方的财力分配格局。利益受损方必会以稳定为借口阻碍改革的进行。如取消已实行长达十六年的税收返还。税收返还在地方政府可支配财力中的相对重要性已下降，但2009年中央对地方的税收返还仍高达4942.27亿元，绝对额较大。由于经济发达地区的税收返还金额较大，必然会反对这项改革，这在一定程度上影响了地区间公共服务的均等化。不够科学的财力分配格局只会是一种不同级别政府之间相互推卸责任的体制，加剧财政的软预算约束。
　　第四，全面改革分税制财政体制在制度设计上存在的技术难度，也会在一定程度上阻碍改革的进行。例如，地区间公共服务均等化的界定就是难题。哪些公共服务应该均等化？均等化的标准是什么？是各地公共服务水平完全一样，还是保证最低水平的基本公共服务？如何比较不同地区的均等化？不同地区公共服务提供成本的差异性，更是增添了公共服务水平评价的难度。税收返还不是一取消就完事的，需要将税收返还数额与一般性转移支付结合起来，以适应各地公共服务提供的财力需求。一般性转移支付公式的设计如何更好地兼顾均等化与效率间的冲突，技术难度很大。各国收入划分差异较大，几无可借鉴物，需要结合国情设计。
　　改革建议
　　全面改革分税制财政体制，需要根据财力、财权与事权相匹配的原则，充分发挥中央和地方两个积极性对策。
　　第一，事权和财政支出责任的划分需要进一步细化，改革中的技术难题需要加紧攻关。财力与事权相匹配，解决的是现实财力不足问题；财权与事权相匹配，解决的是财政激励问题。过于笼统的事权规定，不利于事权财政支出责任的进一步细化，从而容易出现中央和地方，不同级别政府之间相互推卸责任的状况，影响分税制财政体制的效率。全面重构财政体制中的技术难题应通过抓紧攻关，借鉴他国经验，总结我国改革的经验教训，立足国情来加以解决。
　　第二，应建立分税与分租、分利相结合的财政收入划分体制。取消增值税、企业所得税、个人所得税收入存量归属的规定，实行真正的共享。为了减少资源分布不均所带来的财力差距，更重要的是因应未来发展的需要，资源税应在中央和地方之间进行划分。增值税、营业税和其他税种的划分应在全方位财税体制改革框架中统筹规划，以免再现零敲碎打被动改革的局面。建立中央和地方、地方各级财政之间的分租与分利体制，进一步完善财政收入划分体制。我国拥有大量国有土地、国有资源和国有企业(经济)，和许多市场经济国家相比，具有特殊性，也是我国有特色的制度。大量的租金收入、产权收入、分红收入需要进一步规范化，且应纳入财政收入划分体制，规范管理，减少因收入主要归地方所带来的对中央财政宏观调控的负面影响，减少因收入监管不足所带来的收入分配不均问题。
　　第三，进一步完善公共服务均等化政策目标体系。我国在义务教育、医疗卫生、养老保障等多个方面已有了公共服务均等化的目标。但现有目标的设定较为分散，各个具体目标之间、具体目标与总体政策目标之间的衔接问题尚未明确，不利于集中政府财政合力的发挥。因此，需要进一步完善公共服务均等化政策目标体系，在总体目标的基础之上，分别制定各项基础公共服务的均等化目标。同时，确立地区间公共服务均等化水平的评价标准，确定公共服务均等化的时间表，以加快公共服务均等化进程。
　　第四，重构财政转移支付制度。取消税收返还，并入一般性转移支付；一般性转移支付的各项具体形式与均衡性转移支付进行整合，将各具体形式的转移支付作为一个因素在新的一般性转移支付公式中得到体现，以发挥一般性转移支付制度的合力。进一步增强专项转移支付制度的透明度，特别是决策的透明度，做好中央财政专项转移支付制度与地方政府预算编制的衔接工作，使得地方政府预算能够全面反映中央财政的专项转移支付。
　　第五，正式启动地方债制度，增强地方政府财政的硬预算约束。正式启动地方债制度，是分级财政制度的内在要求。禁止地方发债，带来了形形色色的债务。且这样的债务信息不充分，财政风险易低估。当地方财政无力还债时，出于维护社会稳定的考虑，债务风险很可能转嫁给中央政府。与其如此，不如在规范已有的地方债，特别是地方融资平台的基础之上，正式启动地方债制度，允许地方政府发债。由国情所决定，地方政府发债宜选择日本模式，不宜选择美国模式。地方政府发债总额应得到上级政府直至中央政府的批准，以统一公债市场，防范财政风险。(.21.世.纪.经.济.报.道 .杨.志.勇)
　　(本文系2008年国家社科基金一般项目完善省以下财政体制 增强基层政府公共服务能力研究和中国社会科学院2009年重点课题的阶段性成果)