4万亿,5万亿……一直到了7万亿,地方债的数字几个月来迅速攀升。为了使中国经济尽快走出低谷,大规模的投资自然也带来了地方政府居高不下的举债。

　　高达7万亿甚至更多的地方债务有可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。这一警示红灯也引起了决策层的注意。

　　前不久,银监会主席刘明康在银监会举行的一个会议上强调,严守风险底线,有效管控银行业突出风险,尤其把整治地方政府融资平台贷款和房地产市场等作为关注重点。据悉,目前,银监会“四步走”的方针已经确立,对地方债的彻查活动已经开始,7月就会有结果。

　　但是,在专业人士看来,彻查只能在短期内抑制地方政府融资,要想解决长期问题,更需要体制上的深层改革。

　　沉重的地方债究竟有多少

　　目前,记者所能掌握的最权威的数据应该来自于银监会主席刘明康在4月20日银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上的表述。

　　刘明康介绍说,至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,同比增长70.4%,占一般贷款余额的20.4%,全年新增贷款3.05万亿元,占全部新增一般贷款的34.5%。

　　“地方债务的规模究竟有多大,实际上是一个非常难以准确回答的问题。”当被问及地方债务究竟有多少时,中央财经大学财政学院财政系主任、教授曾康华如此表述。

　　此前,有消息称,中国地方政府的债务总额已超过8万亿元,其中7万亿元来自银行贷款。甚至有传闻说,地方政府债务规模已经达到了10万亿元。

　　来自银监会的统计数据显示:到去年6月末,全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司,其中县级平台高达4907家。而从地方平台公司贷款债务与地方政府财力对比看,债务率为97.8%,部分城市平台公司贷款债务率超过200%。

　　据调查,某地市级平台2008年末贷款余额仅有12亿元,2009年迅猛上升到60亿元,为上一年的5倍。尤其是许多县级平台公司的融资来源中,银行贷款占90%以上。

　　如此之多的投资资金,当然在一定程度上也提高了地方政府对债务的依赖程度。

　　“按照目前的实际情况,长远看地方债务偿还很成问题。原来曾搞过用一般预算的结余去偿还债务,现在估计地方总债务在10万亿元以上,而地方预算大概有7万～8万亿元,怎么可能还得上?”在谈到地方政府的还债能力时,全国政协经济委委员、税务总局原副局长许善达分析说。

　　去年地方财政中,土地收入1.6万亿,地方融资总量7.2万亿。按照6%的利率计算,地方政府今年需要支付5280亿元的利息,也意味着从土地获得的近1/3资金都付了利息。而随着地方政府今年土地收入的大幅减少,地方财政将面临着空前压力。

　　地方债为何不断攀升

　　“中国的4万亿投资计划中,实际上也是给地方政府开了一个口子。”中国社科院财政与贸易经济研究所副所长高培勇在接受采访时表示。

　　为应对金融危机冲击,中国实行了积极的财政政策:两年内将以1.18万亿元的财政资金拉动社会资金配套形成4万亿左右的基础设施建设投资。“凡是能增加投资的渠道都增加投资,凡是能上马的项目都上马。”在他看来,刺激性的政策也刺激了地方政府的债务。

　　但是,更多的因素来自于制度性的因素。“在财力不足的情况下,地方政府自然就想到借债了。”曾康华告诉记者。

　　他解释说,1994年分税制改革,一方面,客观上加强了中央政府的财力,削弱了地方政府的财力,而转移支付制度又不完善,这就直接影响了地方政府的财力；另一方面,地方政府又要承担大量的公共事务支出。

　　而在中国社科院财贸所研究员杨志勇看来,“只要政府间财政关系没有得到根本的改变,地方政府要生存下去,总是需要想办法融资的。”

　　而在很多人士看来,地方举债本身就是一种违法行为。天津南开大学经济学院副研究员李冬妍说,根据我国《预算法》规定,地方政府是不允许赤字和发债的。

　　他解释说,地方政府一旦举债,就处于一种非法、隐形地位,难以公开去评估；其次,各类不同项目由不同部委或同一部委的不同司、处分别审批,审批部门掌握的信息是分散的、不完全的,难以获得整合信息,因而无法将地方各类项目总负债水平作为审核指标。

　　但是,贾康却告诉本报记者,他不同意这种说法。“现实生活中有如此强烈的需求,以至于逼着各种当事人以潜规则替代明规则。一味地强调监管,以为只要监管到位,问题就会解决,这不是实事求是的态度。”

　　“地方政府负债的一个深层次原因是机制转换和体制改革的相对滞后,加上地方可用财力不足的压力。”财政部财经科学研究所所长贾康在接受本报记者采访时表示。

　　他解释说,在这样的一种情况下,不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代,也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观,即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑,进一步助长了地方政府的盲目举债。

　　风险是否一触即发

　　据媒体报道,一些地方政府依托政府融资平台等方式举债已接近极限,地方政府性债务率已高达94%,个别县市债务率甚至已经超过400%。

　　“目前以各种变相形式和地方政府融资平台形式发行的地方债没有纳入到地方预算,举债资金使用的预算约束不到位,透明度和规范性都不足,都容易酿成风险。”财政部财政科学研究所综合政策研究室副主任刘军民说。

　　更有甚者,“如果地方债务风险爆发,许多项目难免会半途而废,地方政府融资链条面临断裂,很多地方经济发展也可能停顿。”全国人大代表、人大财经委副主任委员尹中卿也警示说。

　　记者了解到,地方融资平台的风险主要表现为系统性风险,很大程度上以未来经济增长带动地方财政收入增加、土地升值、招商引资等效益的显现。

　　专家表示,这种风险并非哪家银行所能掌控。加之,此类贷款期限普遍较长,中长期贷款居多,风险具有隐蔽性和延后性。一旦资金供应有变化,不良债务问题将会在几年后浮出水面。

　　今年1月,国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出,尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险。同月,央行行长周小川警告,相关问题处理不当可能会导致地方政府的融资平台无法偿还债务,给银行带来不良资产并造成其他问题。

　　贾康告诉记者,其实,地方融资平台是过渡性产物,既有正面效应,又有负面效应,但是迄今为止,其正面效应大于负面效应。

　　他认为,目前即使地方融资平台的负债为7万—8万亿,相当于GDP的20%多,加上名义指标的公共债务余额(占GDP的比重不超过20%),即政府债务占GDP的40%,尚不会出多大事。

　　在记者采访的过程中,更多专家表示,不应过于悲观地认为地方政府债务率高就会出现债务危机。问题的关键在于,债务和经济的增长能否保持一个良性循环。如果财政经济能保持良好的发展,存量的债务风险是可以在发展过程中逐渐削减、释放的。

　　记者了解到,地方融资平台的风险主要表现为系统性风险,很大程度上以未来经济增长带动地方财政收入增加、土地升值、招商引资等效益的显现。

　　专家表示,这种风险并非哪家银行所能掌控。加之,此类贷款期限普遍较长,中长期贷款居多,风险具有隐蔽性和延后性。一旦资金供应有变化,不良债务问题将会在几年后浮出水面。

　　今年1月,国务院总理温家宝在国务院第四次全体会议上提出,尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险。同月,央行行长周小川警告,相关问题处理不当可能会导致地方政府的融资平台无法偿还债务,给银行带来不良资产并造成其他问题。

　　贾康告诉记者,其实,地方融资平台是过渡性产物,既有正面效应,又有负面效应,但是迄今为止,其正面效应大于负面效应。

　　他认为,目前即使地方融资平台的负债为7万—8万亿,相当于GDP的20%多,加上名义指标的公共债务余额(占GDP的比重不超过20%),即政府债务占GDP的40%,尚不会出多大事。

　　在记者采访的过程中,更多专家表示,不应过于悲观地认为地方政府债务率高就会出现债务危机。问题的关键在于,债务和经济的增长能否保持一个良性循环。如果财政经济能保持良好的发展,存量的债务风险是可以在发展过程中逐渐削减、释放的。

　　如何消化地方债

　　【政府开始行动】

　　“现在对地方债风险的认识已经传递到最高决策层。”高培勇表示:经济形势变好给了我们空间去解决这个问题。一方面,平台债激增的势头可能会抑制,不会再持续增长,另外,只要新的流量不像过去那样被创造出来,风险就是可控的。

　　从监管层近期披露的时间表上我们也可以看出决策层解决问题的决心。综合多家商业银行信息显示,从2009年底监管层要求商业银行针对政府平台公司“项目包”逐笔打开、解包还原开始,地方融资平台贷款清查工作正紧锣密鼓推进。

　　按照计划,4月底之前,商业银行要提交一份地方融资平台贷款阶段性自查报告；5月份,银监会融资平台整顿向国务院做阶段性报告；6月底之前,各金融机构要完成“解包还原”和重新立据等整改工作；7月银行上报结果；9月底之前必须完成对地方融资平台贷款的五级分类工作；年底之前完成贷款核销。

　　4月22日至23日,监管部门组织各大银行召开内部会议,讨论地方政府融资平台贷款的新操作准则,以控制贷款风险。在这次会议上,地方政府融资平台贷款风险问题被列为首要任务,与此前的要求各银行将此类贷款“解包还原、逐个排查”相比,新的一揽子强化措施更为具体。

　　记者了解到,这些措施除保证“4万亿”经济刺激计划的在建和续建项目外,还包括:各银行业金融机构应严格限制向地方政府融资平台下的新项目发放贷款；在二季度末前做好有关贷款的重组和保全；在三季度末前必须做到对平台贷款的准确五级分类；对发生资金挪用、抵押率或本金不足、管理混乱的平台贷款,至少下调一个等级,相应提足拨备；年内完成坏账核销,并且账销案存,不影响继续追讨。

　　2月25日,财政部也曾召集各省区负责人参加有关地方融资平台监管座谈会,以征求对《国务院关于规范地方及其融资平台公司的举债和担保承诺行为有关问题的通知》的反馈意见。

　　据了解,该《通知》征求意见稿由财政部牵头起草,已进入第二稿征求意见阶段,拟于近期上报,内容涉及已对平台举债进行新老划断,并分类清理和管理。

　　【专家建议】

　　地方债务就像一辆高速行驶的列车,如果刹车太急,就会把财政风险向银行风险转移,如果不刹,或者刹车的力度不足以大,财政负担不了。

　　有专业人士表示,地方政府融资如无制度、纪律的有效约束,必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险,一旦积累到被触发的局面,就会是危机的局面。“救火”的代价损失将是巨大的,唯一的正确方向,应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。

　　贾康也分析说,对融资平台的监管,财政部门主要有两点意见:一是明确规定既然是法人运作,地方政府的所有担保都无效,一旦资金链断裂,需自行消化；二是既然名义上是公司(法人)债和公司(法人)贷款,应该由银监会和人民银行各司其职去监管。

　　“治存量,开前门、关后门、修围墙”,打造一套可控风险和可持续的地方“阳光融资”的制度和法纪。贾康总结说。

　　贾康告诉记者,在当前基本明确地方政府是化解地方债务责任主体的前提下,中央政府的发力,应当立足于预警防范财政风险和合理落实地方政府的一级财权、逐步培育一级债权。他建议,可在条件比较成熟的地区作地方公债发行试点。

　　除了规范地方融资平台,曾康华还指出,防范地方政府“乱借钱”要赋予省级地方政府发行公债的权力并接受中央政府的监督和指导。

　　“发行公债的权力不要分散,即不要把发行公债的权力扩大到省以下地方政府。”曾康华建议,还要建立和完善省以下政府地方债务分配机制,使省以下政府地方既能享受到债务融资的利益,又承担还款的责任,真正做到责、权、利的结合和统一。

　　□链接

　　地方债务

　　是指地方政府组建城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司,通过地方政府所划拨的土地等资产,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

　　专题撰稿南方日报驻京记者吕天玲实习生鄢秀钦