由国务院发展研究中心学术指导，中国经济时报社主办，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部、产业经济研究部合作支持的“第二届中国经济前瞻论坛”全国经济界年会，于2010年12月18～19日（周六、日），在北京希尔顿酒店举办。主题为“‘十二五’：区域经济/能源产业”。以下中国环境规划研究院的副院长、研究员吴舜泽的演讲：

　　很高兴来参加这次论坛，环境保护应该说是主持人讲的若干领域之一，环境保护也是经济发展方式问题，也跟区域经济是密切相关的。所以，按照会议的安排，我给大家报告一下关于“十二五”环境保护的战略、目标、政策的一些想法。有这样几个方面的想法：

　　第一，我们认为“十一五”环境保护规划是实施最好的一次五年规划，同时应该说“十二五”期间面临的压力也非常之大，“十二五”期间还是个环境保护负重爬坡的一个阶段，“十一五”期间我们环境保护主要抓了几件事实，一是以污染减排目标责任考核为龙头，我们找到了地方政府环境保护目标责任制，调动了地方政府抓环境保护的积极性，包括后期我们以流域的质量考核为契机，也做了很多工作。在“十一五”期间，关于环境保护目标责任制的一些创举，地方上层出不穷，包括我们说的合长制、断长制、包括双合长制、双暂长制，包括基于断面目标考核的跨界补偿赔偿机制，做了很多有利的工作，调动了各级政府抓环境保护的积极性。二是以脱硫电价一分五的政策推动了很多基础设施并有力地推动了环境保护的工作，脱硫电价一分五的政策从道理上说是“一刀切”的政策，因为它没有考虑区域、基础大小、脱硫工艺、硫分的差异，从道理上说，也是很多地方也有不尽科学之处，但就是这个政策，尤其以脱硫电价为代表的经济政策的实施，对于我们“十一五”环境保护的推动工作的作用很大。三是“十一五”期间，我们环境保护工作是大工程带动大治理，“十一五”有很多工程、措施的投入，弥补了历史的欠帐，为未来的发展奠定了基础。这三个经验是我们在“十二五”期间应该总结的。

　　我简单讲三个方面的成效，一个就是总量减排，去年的时候，全国两项污染物指标COD大概是9.66，二氧化硫是13.14，今年年中的时候，6月份我们做了核查，全国尺度上提前完成了“十一五”的减排目标，我指的是“减排”，不是“节能”。第二，环境质量在“十一五”期间也是大幅度改善，很多区域、流域环境质量有大的改善。说几个具体数，第一个是2009年全国的七大水系大概有400多供断面，好三类的断面比例大概提高16%，从41%提高到57%，全国113个城市或者全国所有的城市，我们纳入监测体系的城市大概有330多个城市，或者113个环境保护重点城市大概二氧化硫的平均浓度下降了17%、19%，环境质量也是大幅度好转。第三，我国基础设施建设水平也大幅度提高，去年的数据，我国城市污水处理建设规模超过了一亿吨，我们大概建了1600多座污水处理厂，包括以广东、浙江、江苏、河南等省基本上初步实现了县县建设污水处理厂基本公共服务的目标。火电厂脱硫设施，我们大概建了4.6亿机组，火电的脱硫技术从最初的2005年基数的12%，提高到2009年的70%以上。所以，这些东西是一个硬件基础，尽管我们有三个成效，也有三个经验，但是“十二五”期间，我们压力还是非常大，我们感觉“十二五”期间还是处于一个工业化、城市化、现代化的时期，而且经济发展方式的转型，可能也比较慢，难以见得明显成效，而且经济总量继续加大的时候，对资源环境的压力、能耗、需求也都比较大，污染物产生的压力也比较大。所以，我们环境保护还出现新的高位水平上的复合型的污染，这给我们带来的压力也比较大。

　　我们要想实现2020年主要不污染物排放总量有效控制环境安全得到有效保障的目标难度还非常之大。这是关于形势判断，“十一五”和“十二五”。

　　关于未来“十二五”期间，结合我们的认识，我们认为“十二五”期间，我们环境保护主要从四个方面或者有四个战略措施。

     第一，要持续地深入推进主要污染物减排，促进绿色发展，提高发展质量。

     第二，要坚持改善环境质量，切实保障民生，共享发展成果。

     第三，要防范环境风险，保障安全发展，提高发展水平。

     第四，推行环境基本公共服务均等化，促进区域之间、城乡之间均衡发展、协调发展，能够努力实现环境公平、环境正义。这是四个战略途径或者战略目标。

　　第一个战略措施，“十二五”期间，我们将继续推进污染物减排，在“十一五”的成功基础上，我们还要坚持源头预防和全过程综合推进，强化结构减排，细化工程减排，而且我们着力想通过污染减排的工作，能够促进经济发展方式的转型。我们感觉经济发展方式的转型，一个衡量标准，一个着力点，一个抓手或者一个见成效的地方就是资源能源的消耗，污染物产生量的降低和污染物排放的降低。

    说经济发展方式转型，这个是环境保护，尤其总量减排是一个抓手，是一个检验成效的标准。所以，在“十一五”基础之上，我们可能在“十二五”期间在原来的两项污染物基础上新增水中的氨氮和大气中的氮氧化物，同时把规模化养殖和机动车也分别纳入总量减排的范围，这对我们的考验也非常之大。

   二是我们希望要强化总量减排的倒闭传导机制，能够实现污染物排放量降低的同时，能够促进污染物产生量的降低，并且最终实现资源能源消耗量的降低，这样才有可能使经济发展方式最终能够转型，这里面我们肯定要推行单位产品或者单位规模在一些典型行业对污染物的产生量要进行评价，以促进这个行业清洁发展。我们也准备在一些有关区域、有关地方或者有关问题比较突出的区域，探索一下能源消费总量，就是煤炭消费总量，合理引导煤炭消费总量或者合理引导机动车消费总量的一种试点的政策措施，探索一下看看能不能遏制新增量的不断攀升。我们认为，尤其我个人认为，一定要在污染物的产生量的源头做减法，可能比在减量的工程上做加法可能更有效一些。

    三是我们准备在行业上抓好行业性的总量控制，包括等量置换、减量置换，包括一些行业性的结构调整，行业技术技术提升，这是我们大有作为的领域。四是我们推行一些重金属、VOC一些区域性总量控制，我们鼓励地方实行符合本地实际的总量控制因子，与环境质量密切相关。

　　第二个战略措施，要持续推进环境质量改善，切实保障民生。我们始终认为，环境保护不是民生的奢侈品，应该是保障民生的应有之意。李克强副总理说过，环境保护是个民生的主战地。我们要以民生的观念，突出抓好水、气、土、生态四个要素的污染防治和环境的改善，我们要把老百姓身边看得见、摸得着的灰霾问题、颗粒物超标问题，这些对人体健康老百姓身边息息相关的一些因子看得比较重。这也要求我们要进一步突出重点，在全面防控的同时，着力抓好我国某些区域、流域、河流环境质量有一个明显的改善。同时我们要做好一些机制体制的创新，要推行区域的联防联控，要在恶化地区污染防治的基础上要对一些生态比较良好的地区实行以奖促防，实行源头保护，切实提高各项任务的措施执行的能力。

　　第三个战略措施，我们推行环境风险防范战略，环境风险防范战略也是和这个阶段，环境污染事故突发比较高，而且是我国处于工业化中后期的发展阶段相适应的。在“十二五”期间，我们把全面防范环境风险第一次作为环境保护五年规划的一个重要任务来提出，主要的思路是要以合于辐射、重金属、无险费用、无险化纤品这些重点领域为重点突破，完善风险管理制度，着力解决工业化过程之中环境安全的保障体系问题。其核心就是要建立风险防范的制度政策体系，出台一些过程性的治污控制标准，确保这个设施能够稳定、持续、良好的一个达标的运行。同时我们要落实企业的主体责任，推行环境监测的社会化，要基于环境风险防范的视角重新调整我们饮用水源地或者一些危险化学品管理的思路，把一些有毒有害、危害人体健康的持久性的东西作为环境保护工作的重点、着力点之一。

　　第四个战略措施，推进基本公共服务的均等化。健全基本公共服务体系，是五中全会重要任务之一，我们认为公共环境保护就是满足大众环境保护的需求，是一个外溢性比较强，不可分割，不可切割，不可竞争的排他性典型公共产品领域。所以，我们把环境公共服务纳入政府义不容辞的重要职责，也是这个阶段我们有条件、有可能来办这个事情。

　　“十二五”期间，我们想把环境监管与评估、安全饮用水、城市的污水处理和垃圾处理的集中服务作为我们推行环境基本公共服务的起步动作，我们试图将环境保护基本公共服务均等化作为政府职责，纳入公共财政的领域保障重点，理顺事权、财权，加大转移支付力度，建立配套体系。这里包括城市和农村的问题，我们要以城代乡，推进农村或城镇小规模或者分散型的污水处理或者是过期化基本工作服务，这对我们技术路线、政策措施、管理体系的挑战也会非常之大。我们也希望在“十一五”期间初步实现县县建设污水处理设施，垃圾处理设施，能够使大家不分地域、不分城乡、不分贫富能够享受基本的大致均衡的环境基本公共服务。

　　最后，我也简单报告一下，为了配合上述战略和目标的实现，我们也会努力构建多方面的政策保障体系。第一，构建企业主体责任落实，并且可追究，政府环境基本公共物品提供的责任明确，通过环境信息公开，能够强化社会的约束参与机制，让企业、社会、政府能够同时推进的一个新型环境保护的目标责任体系。第二，构建一个包含价格、税、费补贴、补偿的资源环境成本的内在化的体系。第三，希望构建基于主体功能区的分区有差别化政策要求的环境功能区划的体系。第四，构建一个能够强化环境与经济高度融合的综合决策体系。第五，希望在行政手段、经济政策等方面能够互动推进和谐并用的综合推进的政策体系。

　　我就给大家报告一下“十一五”、“十二五”的形势判断，也报告我们四个方面的战略措施，同时我们也提出我们关于政策措施的构想。这是我个人研究的想法，仅供大家参考，希望大家讨论区域经济发展的时候更多关注环境保护的问题。谢谢大家！